出口管制制度国际比较及中国立法完善研究 64页

学校代码：１００３６Ｖ１９５１ＵｎｉｍｓｌｔｙｖｆＩｎｔｖｎｗｔｌｏｆＭｌＢｕｓｂｉｍａｎｄＥｃｅｉｍｎＪｃ？磺士＃像讼夂出口管制制度国际比较及中国立法完善研究学位类型：同等学力论文作者：黄名海培养学院：法学院专业名称：国际法学指导教师：江山副教授２０１８年１ｔ月 出口管制制度国际比较及中国立法完善研究学位类型：同等学力论文作者：黄名海培养学院：法学院专业名称：国际法学指导教师：江山副教授2018年11月 AComparativeAnalysisofInternationalExportControlSystemsandResearchonImprovingRelatedLegislationofChina 摘要出口管制与国家政治、军事、经济、自然资源、核安全等密切相关，是世界各国维护国家安全、反恐防暴、防扩散、保护战略资源、履行国际义务的重要手段。目前，许多国家都制定了出口管制法律。我国出口管制只有行政法规和部门规章，还没有上升到法律层面，且比较零散、不全面，致使实务中出现诸多问题。当前，许多不安全风险，特别是反恐形势复杂严峻，大规模杀伤性武器及其运载工具、常规武器及其相关两用物项和技术在全球范围内的扩散风险与日俱增。同时，随着我国政治经济力量迅速崛起，要求中国在维护国际和平与安全方面发挥应有的作用。2015年7月，我国出台《国家安全法》，“国家安全”被赋予了新的含义，国家经济安全日益重要。在这一新的要求下，如何完善我国的出口管制法律制度成为迫切需要解决的问题。本文通过研究出口管制的国际规则和主要国家（地区）的出口管制政策法律体系，深入分析我国目前出口管制立法现状，结合我国出口管制制度的相关理论和实践，找出我国出口管制制度存在的问题，借鉴国外相关做法和经验，提出我国完善出口管制法律体系的建议。本文分为四个部分，第一部分阐述出口管制的基本理论和国际规则，重点介绍出口管制制度的产生与发展，并分析出口管制的目的、与国家安全的关系、对贸易的影响，以及介绍出口管制的国际机制和规则，包括主要多边机制基本情况、国际条约等。第二部分比较分析主要国家（地区）的出口管制体制机制、立法模式、管制主体、管制物项、管制环节、法律责任等，以及主要国家出口管制制度改革情况。第三部分阐述我国出口管制政策法律历史沿革和现状，介绍我国出口管制的法律体系，我国出口管制的具体制度，深入分析我国出口管制立法存在的问题。第四部分指出制定《出口管制法》的必要性和基本原则，并提出对完善我国出口管制法律体系的建议。通过详细阐述和分析，最后得出的结论是，必须修改和完善我国出口管制法律体系，提高出口管制标准和管制水平，这既是维护我国国家安全的需要，也是体现作为贸易大国应承担的国际责任和义务的需要。关键词：出口管制，立法模式，国家安全，中国立法完善I AbstractExportcontroliscloselyrelatedtocountrypolitics,military,economy,naturalresourcesandnuclearsafety.It’sasignificantmovetomaintainnationalsecurity,combatterrorismandviolence,protectstrategicresources,fulfilltheinternationalobligations.Atpresent,manycountrieshaveenactedexportcontrollawsandregulations.Chinahasseveraladministrativeregulationsanddepartmentregulations,butthey’renotyetcometothelegallevel,andrelativelyscattered,incomplete,resultinginmanypracticalproblems.Nowadays,manysecurityrisks,especiallythesituationofanti-terrorism,arecomplicatedandtough.Theriskofproliferationofweaponsofmassdestruction,conventionalweaponsandrelateddual-useitemsandtechnologiesisincreasingworldwide.Meanwhile,withtherapidriseofChina"spoliticalandeconomicforces,Chinaisrequiredtoplayitsdueroleinthemaintenanceofinternationalpeaceandsecurity.Chinapromulgated"TheNationalSecurityLaw",whichgives"nationalsecurity"newcontents.Nationaleconomicsecurityisbecomingmoreandmoreimportant.Underthisnewrequirement,howtoimproveourexportcontrollegalsystemhasbecomeanurgentproblem.Bystudyingtheinternationalrulesandtheexportcontrolsystemofmajorcountriesandregions,thispapermakesanin-depthanalysisofthecurrentsituationofChina"sexportcontrollegislation,combinestherelevanttheoriesandpracticesofChina"sexportcontrolsystem,findsouttheproblemsexistinginChina"sexportcontrolsystem,anddrawslessonsfromforeignpracticesandexperiences.ItputsforwardsuggestionsforChinatoimprovethelegalsystemofexportcontrol.Thispaperisdividedintofourparts.Thefirstpartelaboratesthebasictheoryandinternationalrulesofexportcontrol,mainlyintroducestheemergenceanddevelopmentofexportcontrolsystem,andanalyzesthepurposeofexportcontrol,therelationwithnationalsecurity,theimpactontrade,aswellastheinternationalmechanismsandrulesofexportcontrol.Thesecondpartmakesacomparativeanalysisoftheexportcontrollegislationmode,regulatorysystemreformofmajorcountriesandregions.ThethirdpartintroducesthelegalhistoryandcurrentsituationofChina"sexportcontrolpolicy,introducesthelegalsystemofChina"sexportcontrol,thespecificsystemofChina"sexportcontrol,andanalyzestheexistingproblemsinChina"sexportcontrollegislation.ThefourthpartpointsoutthenecessityandbasicprinciplesofenactingtheExportControlLaw,andputsforwardsomesuggestionsonimprovingChina"sexportcontrollegalsystem.Withtheintroductionandanalysis,wecometotheconclusionthatitisnecessarytoamendandimproveChina"sexportcontrollegalsystem,elevatetheexportcontrolstandardsandlevels,whichisnotonlytheneedtosafeguardChina"snationalsecurity,butalsotheneedtofulfilltheinternationalresponsibilitiesandobligationsofmajortradingcountries.Keywords:Exportcontrol,legislationmodes,nationalsecurity,ChinalegislationimprovementII 目录第1章导论.............................................................................................11.1选题背景.............................................................................................................11.2文献综述.............................................................................................................21.2.1国内研究状况..............................................................................................................21.2.2国外研究状况..............................................................................................................41.3主要创新点与不足.............................................................................................61.3.1主要创新点..................................................................................................................61.3.2不足之处......................................................................................................................6第2章出口管制的基本理论与国际规则.............................................72.1出口管制概述.....................................................................................................72.1.1出口管制的含义...........................................................................................................72.1.2出口管制的物项...........................................................................................................72.1.3出口管制的环节...........................................................................................................72.2出口管制制度的产生与发展.............................................................................82.2.1出口管制制度的产生与演变.......................................................................................82.2.2出口管制的目的.........................................................................................................102.2.3出口管制措施对贸易的影响......................................................................................112.3出口管制的多边机制和国际规则...................................................................122.3.1出口管制的多边机制.................................................................................................122.3.2出口管制的国际条约与联合国决议.........................................................................142.3.3WTO规则对出口管制措施的规制............................................................................15第3章出口管制的体制机制和立法模式比较..................................173.1出口管制机构...................................................................................................173.1.1出口管制主管机构.....................................................................................................173.1.2跨部门协调机构.........................................................................................................17III 3.1.3咨询机构....................................................................................................................183.1.4出口管制促进机构......................................................................................................183.2出口管制立法模式...........................................................................................193.3出口管制的主体和物项比较.........................................................................193.3.1出口管制的主体.........................................................................................................193.3.2出口管制物项............................................................................................................203.3.3出口管制清单............................................................................................................213.4出口管制环节...................................................................................................233.4.1出口环节....................................................................................................................233.4.2过境、转运和再出口.................................................................................................243.4.3中介活动....................................................................................................................243.5出口许可...........................................................................................................253.5.1出口许可的类型.........................................................................................................253.5.2获得通用许可的条件与企业出口管制内部合规机制.............................................263.5.3免于出口许可的情形.................................................................................................263.5.4国别政策....................................................................................................................263.6法律责任...........................................................................................................273.6.1法律责任的类型.........................................................................................................273.6.2处罚标准....................................................................................................................273.6.3违法者黑名单............................................................................................................283.7有关国家（地区）出口管制改革...................................................................283.7.1美国的出口管制改革.................................................................................................283.7.2欧盟的出口管制改革...............................................................................................303.7.3日本的出口管制改革.................................................................................................31第4章我国出口管制制度的演变发展...............................................334.1我国出口管制制度的产生与发展...................................................................334.2我国出口管制的法律体系...............................................................................344.2.1适用于出口管制的一般法及其相关规定.................................................................344.2.2有关出口管制的特别法.............................................................................................354.2.3我国加入的出口管制国际条约和多边机制.............................................................364.3我国出口管制的具体制度...............................................................................37IV 4.3.1对军品的出口管制.....................................................................................................374.3.2对两用物项的出口管制..............................................................................................394.3.3我国出口管制机构.....................................................................................................404.4我国出口管制立法存在的主要问题...............................................................404.4.1立法体系方面............................................................................................................404.4.2立法层级方面............................................................................................................404.4.3立法内容方面............................................................................................................41第5章对完善我国出口管制法律体系的建议..................................425.1制定《出口管制法》的必要性和基本原则...................................................425.1.1制定《出口管制法》的必要性和可行性.................................................................425.2制定《出口管制法》的基本原则和具体思路...............................................435.3我国《出口管制法》主要条款的立法建议...................................................445.3.1立法目的和依据.........................................................................................................445.3.2主要条款建议............................................................................................................445.3.3有关特别规定............................................................................................................46第6章结论...........................................................................................48参考文献...................................................................................................49致谢...........................................................................................................52个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果..............................53V 第1章导论1.1选题背景出口管制，是指国家出于国家安全、政治、经济、军事和对外政策的需要，运用经济、法律、行政手段，对出口商品、技术和服务和出口目的地进行管理和限制的行为。出口管制与国家政治、军事、经济、社会、科技、信息、资源、核安全等密切相关，是世界各国维护国家安全、防核扩散、反恐防暴、保护重要战略稀缺资源、保持产业竞争优势、履行国际义务的重要手段。当今世界，国际形势深刻演变，国际力量对比、全球治理体系结构、亚太地1缘战略格局和国际经济、科技、军事竞争格局正在发生历史性变化。许多不安全风险，特别是恐怖主义组织和恐怖主义分子的风险在某些地区呈现出扩大的趋势，而且更加复杂严峻。大规模杀伤性武器及其运载工具、常规武器及其相关两用物项和技术在全球范围内的扩散风险与日俱增。同时，随着经济全球化发展，国家安全的内涵出现新的变化，以国家经济利益和国家经济竞争力为核心内容的国家经济安全，开始成为国家安全范畴内日趋重要的组成部分。2015年7月1日，全国人大发布《国家安全法》，也赋予“国家安全”全新含义，国家安全不再是狭隘的反间谍问题，而是涵盖了更多方面，包括国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态2的能力。长久以来，我国重要战略性矿产资源和关键核心技术对外流失较为严重，为保障战略性矿产资源和关键核心技术安全，有必要强化我国针对战略性矿产资源和关键核心技术的出口管制。目前，许多国家都制定了出口管制法律，由于各国国情不同，其出口管制机制呈现出不同特点。美国、欧盟、加拿大、日本、韩国、澳大利亚等出口管制法律较为严格和全面，其他国家和地区相对比较薄弱。同时，为防堵和打击大规模杀伤性武器的扩散和违法交易，联合国主持制定了《不扩散核武器条约》《化学武器公约》《生物和毒素武器公约》及《武器贸易条约》，发布了联合国安理会第1540号决议，禁止或限制战略性物项尤其是大规模杀伤性武器的出口和转移。此外，一些国家还自发组成了致力于出口管制国际协调与合作事务的多边机制。1国务院新闻办公室：《中国的军事战略》（2015年5月），http://www.mod.gov.cn/affair/2015-05/26/content_4588132.htm（最后访问：2018年10月3日）。2参见2015年《国家安全法》第一章第2条。1 我国早在1994年发布的《对外贸易法》中就对出口管制做出了原则性规定，之后又相继发布了与出口管制有关的单行法律，主要涉及军品、核两用品及相关技术、有关化学品及相关设备和技术等出口。这些出口管制规定非常分散，涉及的出口管制部门众多，法律层级不高，而且出口管制环节、惩罚力度等方面均需要进一步提高，已较难适应形势的发展，不能满足我出口管制工作实践的要求。同时，随着我国综合国力的增长，需要促进出口管制立法与国际规则接轨，加强国际合作，适应、参与乃至引领出口管制国际规则的制定，增强国际规则话语权。当前，我国的国家安全工作坚持的是总体国家安全观，即以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促3进国际安全为依托，维护各领域国家安全。在这一新的要求下，如何完善我国的出口管制制度成为迫切需要解决的问题。同时，中国在世界舞台上政治和经济力量的迅速崛起也要求中国在维护国际和平与安全方面发挥应有的作用。1.2文献综述在研究过程中，笔者查阅了大量国内外相关信息，包括书籍、报刊杂志、网络资源等，从中发现，出口管制法律制度是一个小众领域，相关研究机构和研究学者不是很多，学术成果也不是很丰富。1.2.1国内研究状况国内从法律角度对出口管制问题进行学术研究的文献比较少，这些著作大多不是从法律角度进行研究，并且对国别法律的研究也不是很充分。关于图书，根据从国家图书馆查阅资料的情况，与出口管制有关的著作主要有如下10部：（1）居新平著：《欧美对华高技术出口管制研究（1949—2015）》（中西书局2016年版），该书系统阐述了欧美对华高技术出口管制的历史演变和现状，提出中国对策建议。（2）刘勇著：《WTO框架下中国自然资源出口管制政策与法律问题研究》（法律出版社2014年版），该书对各国采取的自然资源出口管制措施进行比较系统的梳理总结，重点对“中国原材料案”中的三个关键的法律问题即出口税出口配额以及其他出口限制进行了比较深入的研究，提出优化中国自然资源管理体制的基本设想，对WTO框架下自然资源法律规制的模式提出改革建议。（3）李恒阳著：《美国不扩散出口管制政策分析》（中国社3参见2015年《国家安全法》第一章第3条。2 会科学出版社2012年版），该书从国际关系角度对美国出口管制政策的历史沿革、执法情况、美国与其他国家和国际组织间的合作等问题进行研究。（4）张群卉著：《高新技术产品出口管制研究》（经济科学出版社2012年版），该书从政治经济学角度进行研究，内容包括高新技术产品出口管制概述、高新技术产品出口管制的影响、部分国家高新技术产品的出口管制、中国的高新技术产品出口管制、中国应对国际高新技术产品出口管制的体制与政策建议、重构中国高新技术产品出口管制体制与政策的建议等。（5）黄志平著：《美国、巴统是怎样进行出口管制的》（中国对外经济贸易出版社1992年版），该书介绍了巴黎统筹委员会的出口管制、美国出口管制以及美国和巴统对华出口管制。（6）刘宏松著：《国际防扩散体系中的非正式机制》（上海人民出版社2011年版），该书通过机制非正式性的判定、非正式机制的制度形式选择动因和非正式制度安排对机制有效性的影响三个问题，对非正式防扩散机制的研究。（7）国务院新闻办公室：《中国的防扩散政策和措施》（新星出版社2003年版），该书从防扩散的基本立场、积极参加防扩散国际努力、防扩散出口管制的具体措施等五个方面阐释了中国的防扩散政策和措施。（8）朱立群著：《国际防扩散体系：中国与美国》（世界知识出版社2011年版），该书对国际防扩散体系、中国与美国在国际防扩散体系中的作用、国际贸易以及技术与不扩散出口管制问题进行了研究。（9）滕建群著：《美国防扩散与反扩散政策研究》（军事谊文出版社2011年版），该书主要分析二战结束以来美国防扩散与反扩散政策的演变历程，包括美国防扩散与反扩散的主要做法、演变的动因以及对中美关系的影响。（10）杨大助著：《核不扩散与国际保障核查》（中国原子能出版社2012年版），该书内容包括核能相关知识、可能造成核扩散的关键性技术途径和国际保障核查的法律基础、保障核查的意义和作用、保障核查的措施与方法以及国际核出口管制、核材料实物保护、中国关于核不扩散保障核查的政策立法和实践。尽管上述著作大多不是从法律角度进行研究，并且对国别法律的研究也不是很充分，但对本论文研究具有一定的参考价值。关于期刊文献，根据从中国知网（www.cnki.net）查阅的资料，按照“篇名”输入关键词“出口管制”，有690条搜索结果来自期刊文献，其中，约有19篇学术性稍强的文章，其他主要是介绍性文章，大多是介绍美国出口管制政策，而且多数论文是从国际政治、国际关系、军事等方面进行分析，单纯从法律角度进行研究的极少。3 关于学位论文，有2篇博士论文，142篇硕士论文专门研究出口管制法律，其中，大多数硕士论文研究美国出口管制制度（例如，不扩散出口管制政策、高技术产品出口管制、出口管制改革、对华技术出口管制、技术出口管制、对中美经济的影响等）。在2篇博士论文中，汪玮敏博士的论文《出口管制法律问题研究》（安徽大学，2012年答辩，经济法学专业）侧重从理论角度对出口管制法律的国际和国内机制进行研究，主要内容包括如下各章：（1）出口管制的基本理论（出口管制的分类解读；出口管制中的利益冲突及平衡；出口管制的发展趋势）。（2）出口管制的国际协调（出口管制多边协调机制；出口管制的区域性规制）。（3）出口管制的主体（全球化冲击和全球治理理论的提出；出口管制的基本主体：主权国家：出口管制的重要主体：政府间国际组织；出口管制的新兴主体：私人）。（4）出口管制的机构及措施（出口管制机构的设置；出口管制措施的适用范围；出口管制措施的程序规则：中国出口管制措施及其完善）。（5）违反出口管制的法律责任（行政责任；刑事责任）。作者得出的研究结论是：“出口管制的本质是为了国家安全而牺牲一些出口性经济利益。如何使出口管制既能满足国家安全的考量又不会对国家经济利益、私人贸易利益造成过大影响，对任何一个国家来说，都是一个很有挑战性的问题。„„我们要充分重视私人在出口管制的作用，积极发挥私人在出口管制中的能动作用。”彭爽博士的论文《出口管制研究》（武汉大学，2012年答辩，政治经济学专业）是从政治经济学角度对基于诸多原因实施的出口管制进行分析，国家安全目的的出口管制仅是其中的一部分。因此，该论文对于本项目研究具有部分参考价值。该论文的研究内容包括：（1）出口管制概述：出口管制的含义、构成与分类；出口管制措施；出口管制的必要性；出口管制的目的。（2）出口管制理论与政策的发展脉络。（3）出口管制与国际组织。（4）国外出口管制：美国、欧盟、日本、俄罗斯的出口管制：国外出口管制的启示。（5）中国的出口管制政策的演变、法律体系、清单和出口管制措施、机构、政策绩效；中国出口管制体制存在的主要问题；中国出口管制的经验与教训。（6）完善中国出口管制体制的政策建议。1.2.2国外研究状况在国外，比较有影响的出口管制研究机构主要有：（1）美国佐治亚大学国际贸易和安全中心（CenterforInternationalTradeandSecurity,Universityof4 Georgia，简称CITS）：是世界上最有影响的出口管制研究机构。该中心主要是就可制造武器的原材料、兵器及其技术的贸易及安全等问题进行研究，为政府和企业等提供政策指导和科研支持，并与联合国裁军事务办公室等机构进行多项合作。CITS发布了一系列研究成果，例如，2010年发布研究报告《战略性贸易管制的经济影响评估》。（2）更安全世界（Saferworld）：成立于1989年，总部设在英国的布里斯托尔（Bristol），发布了多份关于出口管制问题的研究报告、咨询文件、学术文章。例如，2015年1月发布的研究报告《保持并扩大中国与瓦森纳安排之间的对话》。（3）英国萨赛克斯大学冲突与安全研究中心（SussexCentreforConflictandSecurityResearch，SCSR）：成立于2011年，致力于冲突和安全问题的研究。该中心与更安全世界在2014年联合发布了研究报告《中国与武器贸易条约：前景和挑战》。此外，美国马里兰大学国际和安全研究中心（CenterforInternationalandSecurityStudiesatMaryland）、斯坦福国际安全与合作中心（CenterforInternationalSecurityandCooperation）也对出口管制问题进行研究。4关于著作，根据从乔治城大学（georgetown）法学院图书馆查阅的情况，与出口管制有关的搜索结果有94个。早期有理论性研究著作，例如，研究出口管5制法的域外适用、出口管制多边机制的作用。近些年则主要侧重实务性介绍，例如，国外最近与出口管制有关的出版物有：（1）YannAubinandArnaultIdiart,ExportControlLawandRegulationsHandbook:APracticalGuidetoMilitaryandDual-UseGoods,TradeRestrictionsandCompliance,KluwerLawInternational（March15,2007）：该书由两位律师撰写，主要是对部分国家（中国、欧盟、法国、德国、印度、意大利、日本、俄罗斯、西班牙、英国、美国）的军品和两用物项进口和出口管制机制从实务角度进行介绍，为外国企业提供有用信息。（2）EricL.Hirschorn，TheExportControlandEmbargoHandbook（OxfordUniversityPress,3edition,March18,2010）：该书作者也是一位律师，主要是对美国出口管制制度（包括禁运）进行分析和介绍。关于期刊论文，根据从美国法律数据库westlaw查阅的资料（输入关键词“exportcontrol”），约有120篇论文研究出口管制，其中主要是对美国出口管制制度进行研究，然后就主要集中在欧盟及其成员国，对其他国家的研究比较少。4乔治城大学关于出口管制的藏书相对比较丰富。参见http://gull.georgetown.edu/search?/Xt:(export+control)&SORT=D&l=eng&t=m/Xt:(export+control)&SORT=D&l=eng&t=m&SUBKEY=t%3A(export+control)/1%2C94%2C94%2CB/browse(lastvisitedJuly16,2018).5 1.3主要创新点与不足1.3.1主要创新点国内外研究出口管制的论文不多，一些论文在出口管制某一问题上亦有深入探讨，但对出口管制制度做整体性研究的较少，对多个国家（地区）出国管制制度进行比较分析的更少。本文属于应用性研究，因而本文在研究视角上有所创新。1、系统探讨了主要国家的出口管制制度。以出口管制制度整体为研究对象，通过对国际条约和多边机制指南，对美国、欧盟、英国、德国、加拿大、日本、韩国、俄罗斯、澳大利亚、以色列等10个国家和地区的出口管制制度和法律进行比较，从法律角度研究出口管制的主体、出口管制的机构及管制措施，以及出口管制法律责任等。2、研究提出中国出口管制立法建议。结合我国出口管制制度的相关理论和实践，找出我国出口管制制度存在的问题，借鉴国外相关做法和经验，提出我国完善出口管制法律体系的建议。1.3.2不足之处需要说明的是，一些出口管制法律制度问题，还需要进一步深入研究。首先，出口管制措施主要采用对出口贸易限制作用最强的出口许可证措施和禁止出口措施，其对出口贸易的限制作用和不利影响是不言而喻的，各国在制定和修改出口管制政策和法律的过程中，如何在维护国家安全以及国际和平与安全的目的和促进出口贸易之间实现恰当的平衡，也就是如何实现安全目的和经济利益的平衡，本文对此研究还不够。其次，目前美国出口管制机制改革的一个重要目标，就是建立统一的出口许可审批机构，负责全部管制物项包括军用品、两用品以及民用品的出口审批，以简化审批程序，实现审批效果的统一和可预测。我国目前仍保留多个部门分别管理，这一体制机制的利弊，还需要深入研究。还有，本文对美国、欧盟、德国、日本、俄罗斯等10个国家的出口管制制度的研究比较深入，但对这些国家出口管制实际运作的实证分析尚不充分。6 第2章出口管制的基本理论与国际规则2.1出口管制概述2.1.1出口管制的含义“出口管制”（exportcontrol）是指一国针对特定货物出口、技术出口和服务出口以及向特定国家或地区的出口采取的限制措施，主要包括禁止出口措施、出口许可措施。出口管制的限制目的主要是基于非经济原因，例如，维护国家安全、地区安全、国际安全，维护本国的政治外交关系。出口管制是专门针对出口贸易采取的措施，它是一国对外贸易管理制度的重要组成部分。“出口管制”与“出口限制”（exportrestraints）是两个不同概念，出口限制具有更加广泛的含义，它涵盖了出口管制以及其他形式的出口限制，出口管制是出口限制中的一种特殊制度。2.1.2出口管制的物项在出口管制中，将受管制的出口标的统称为“物项”（items）。对于出口管制物项的类型，可以从不同角度进行分类。从出口管制物项（items）的形态来看，可以将受管制物项划分为货物、技术、与管制货物和技术有关的服务，各国的出口管制清单也都涵盖这三个类别。从使用用途来看，各国出口管制的物项主要是战略性物项（也称“敏感物项”），因此在许多国家，出口管制也被称为“战略性出口管制”或者“战略性贸易管制”（StrategicTradeControls）。战略性物项（items）是指用于军事目的的物项（统称“军品”）以及在民用和军用领域均可使用的物项（统称“两用物项”）。2.1.3出口管制的环节顾名思义，出口管制主要是对出口环节（狭义含义是指出境）进行管制，但在有些情况下，管制物项虽然没有出境，但也产生了同样威胁，因此有必要将这种转移视为出口。此外，一项出口必须通过跨境运输才能向买方交付，而且在很多情况下，出口交易往往涉及多个当事人。如果仅对出口环节进行管制，而忽略对其他环节和其他交易当事人的管制，一些不法商人就会规避有漏洞的法律规定，通过其他手段达到非法交易管制物项的目的。例如，不法商人可以通过虚设的法律实体及中介商的名义进行战略物项交易；可以经由第三地转运战略物项；7 可以将敏感物项以挟带方式出口；可以采购不太敏感的军民两用物项等。因此，许多国家在国内立法中对出口之外的其他环节做出了限制性规定。一些国际条约和出口管制多边机制也提出了对相关环节予以监管的要求或者建议。例如，联合国主持制定的《武器贸易条约》专门规范常规武器的国际贸易活动，其管制的活动包括出口、进口、过境、转运和中介活动（统称为“转让”）。6联合国安理会发布的第1540号决议也要求，联合国各会员国对核武器、生物武器、化学武器及其运载工具的出口和转运应该建立、制定、复查和维持适当的有效管制机制，包括对出口、过境、转运和再出口进行管制以及对这类出口和转运提供资金和服务（例如，有助于扩散的融资和运输）的行为进行管制的法律和法规，建立最终用户管制制度，对违反出口管制法的行为制订和实施适当的刑事或民事惩罚。由此可见，严密和高水平的出口管制涉及多个环节。2.2出口管制制度的产生与发展出口管制制度是指一国基于国家安全和对外政策考虑，通过立法形式对战略性物项的出口进行限制的制度。由于联合国安理会第1540号决议的发布以及《不扩散核武器条约》、《化学武器公约》、《生物和毒素武器公约》以及《武器贸易条约》等出口管制国际条约的签署，很多国家都制定了本国的出口管制法，建立了出口管制法律体系。2.2.1出口管制制度的产生与演变出口管制制度起源于第二次世界大战之后各国对于军事战略的考虑，目的在于避免大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，尤其是防止这些武器被那些可能危害世界和平与安全的某些危险国家或地区获得。第二次世界大战结束后，世界地缘政治发生了重大变化。受战争影响，欧洲在政治、经济和军事上的实力严重衰落，美国和前苏联迅速崛起，尤其是前苏联利用战后国际势力重建之际，积极向欧亚地区扩张势力，推广其政治体制模式，引起美国等西方国家对共产主义国家的严重担忧。以美国为首的西方国家开始与前苏联展开激烈的武器和军事竞赛，并采取各种措施，遏制前苏联及共产主义阵营的发展，美苏两大阵营之间的冷战开始。冷战开始后，为了强化对苏联等社会主义国家的出口管制，美国国会在1949年通过了《出口管制法》。从整个冷战时期的情况看，各国的出口管制制度具有浓厚的东西方阵营对垒色彩，西方国家6参见《武器贸易条约》第2条。8 的出口管制措施主要是针对前苏联及其他社会主义国家，例如中国、越南、朝鲜以及一些民族主义国家等，管制措施以禁止出口为主，禁运范围涵盖了军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等大量货物和技术。为了一致对外，协调行动，东西方两大阵营还建立了各自的出口管制多边机制，制定出口管制清单和管制措施实施指南，以维护各自阵营的地区安全和国家安全，限制向其他阵营出口战略物资。例如，世界上第一颗原子弹于1945年7月16日在美国境内爆炸成功后，美国及其西方盟国在1949年11月于法国巴黎成立了非正式的多边组织“多边出口管制协调委员会”（COCOM，也简称“巴7黎统筹委员会”），目的就是协调各参加国针对共产主义阵营出口战略性原材料和技术所采取的禁运措施和其他限制措施，以防止战略性物资和技术流入东方阵营国家。除了巴黎统筹委员会，还有其他一些国际条约和出口管制多边机制，对出口管制制度发展起到了很大推动作用。但是，随着国际政治经济形势的变化以及自身经济利益和经济发展的需要，一些西方国家在冷战后期开始不断突破禁运限制，推动本国的出口贸易。为此，巴黎统筹委员会不得不缩小出口管制范围。例如，巴黎统筹委员会在1990年大幅度放宽对前苏联和东欧国家的高技术产品出口限制。随着前苏联在1991年12月底宣布解体，世界政治经济格局发生重大变化，东西方阵营之间的冷战也到此结束，巴黎统筹委员会作为遏制前苏联阵营的同盟也已失去了继续存在的必要。1994年4月1日，巴黎统筹委员会正式宣告解散，取而代之的是1996年7月新建立的出口管制多边论坛——瓦森纳安排。为了促进国际和平与安全，联合国安理会主持制定了多项有关防扩散的国际条约，例如，《不扩散核武器条约》、《化学武器公约》、《生物和毒素武器公约》、《武器贸易条约》等。这些国际条约对联合国成员国具有约束力，各成员国有义务通过国内法履行条约中的出口管制义务，这使得联合国所有成员国对某些物项的出口管制达到了一个统一的最低高度。此外，一些国家还通过自愿组成或参加非正式的出口管制国际机制进一步提高本国的出口管制水平，这些出口管制多边机制主要有瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应国集团、导弹技术管制机制、桑戈委员会。这些出口管制多边机制大都制定了管制清单和管制措施指南，并得到了参加国的广泛采纳。与未加入出口管制多边机制的国家相比，参加国的出口管制机制在整体上有较高水平。7巴统有17个成员国：美国、英国、法国、德国、意大利、丹麦、挪威、荷兰、比利时、卢森堡、葡萄牙、西班牙、加拿大、希腊、土耳其、日本和澳大利亚。9 随着冷战结束，各国出口管制措施以及由一些国家组成的出口管制多边机制开始转向以限制特定货物、技术和服务出口为主、限制向特定国家或地区出口为辅的做法。即不再将对某些国家和地区的出口作为出口管制重点。总之，在国际条约和出口管制多边机制的推动下，现代出口管制制度已经发展成为覆盖范围和管制环节全方位、以最终用户和最终用途为目标、以大规模杀伤性武器及其运载工具不扩散为管制重点、以恐怖组织为重要管制目标的高水平的出口管制机制。其中，出口管制的物项从过去的军品为主扩大到了更多的军民两用物项。管制措施从禁止出口为主转向以出口许可为主。管制环节从单纯的出境管制扩大到过境运输、转运、中介、再出口等。出口管制地区从特定国家扩大到恐怖主义组织和个人，而且在“9·11”恐怖袭击事件之后，对恐怖组织的出口管制成为各国出口管制的重要方面。2.2.2出口管制的目的一国实行出口管制的目的可以划分为经济目的、政治目的及其他目的三类。其中，经济目的主要是指为确保国内物资供应、稳定商品价格、规范出口秩序、优化出口结构等宏观经济调控目的；政治目的则主要包括维护国家政治利益及安全利益、推行外交政策、打击恐怖主义及国际犯罪等。从各国出口管制立法来看，推行出口管制更多的是出于政治目的，经济目的并非根本出发点。在政治目的中，国家安全利益被视为出口管制的最高利益。即使是推行贸易自由化的WTO，也将国家安全置于贸易利益至上。WTO明确规定，为了保护其基本安全利益，各成员方可以背离WTO的贸易自由化义务。尽管各国出口管制法是为了维护国家安全而制定，但是，极少有国家在出口管制法中对“国家安全”一词给予定义。在与出口管制有关的国际条约和出口管制多边机制中，也没有解释“国家安全”的含义。专门规范国际贸易管理行为的WTO虽然在《关税与贸易总协定》（GATT）第21条规定了安全例外，但是对该条款中的“基本安全利益”也没有给予说明。这意味着，WTO和其他国际条约将“国家安全”的解释权留给了各个国家。在国内立法中，即便有些国家制定了国家安全法，也很少对“国家安全”给予说明。例如，美国制定了《国家安全法》和《爱国者法》（ThePatriotAct），8但未对“国家安全”给出定义。然而在美国制定的《移民和国籍法》（Immigration8该法全称是《使用必要适当的手段截获和遏止恐怖主义以团结强化美国之2001法案》（UnitingandStrengtheningAmericabyProvidingAppropriateToolsRequiredtoInterceptandObstructTerrorismActof2001）。10 andNationalityAct）中，却对“国家安全”一词给予如下解释：国家安全是指“美国的国防、对外关系或者经济利益。”应该说，这一解释仅仅适用于该法，对出口管制法是不适用的，但可以作为出口管制法的参考。各国之所以对“国家安全”极少给出定义，主要是因为定义过宽或过于窄都有可能损害国家安全法或出口管制法的所希望发挥的效用。而且国家安全问题是一个动态问题，它随着政治、经济、科学技术等方面的发展不断发生变化。正如美国联邦上诉法院法官JamesE.Baker指出的：对“国家安全”进行定义远不是一个学术行为或者一个单纯的术语解释问题，它涉及到政策、程序、法律、法律9价值在这三个方面的适用。2.2.3出口管制措施对贸易的影响出口管制措施的实施会产生多个方面的影响，但其核心影响就是对贸易出口的限制。事实上，自从出口管制制度诞生以来，如何实现国家安全与经济利益之间的平衡始终贯穿在各国出口管制法的制定和修改过程中。由于缺乏法律上的明确定义，各国政府具有更多的灵活性，尤其是在出现新的国家安全问题时，就可以及时采取措施。与此同时，这种做法可能带来的弊端是，一些国家或者政府机构有可能不适当地适用甚至滥用国家安全政策或者国家安全条款，从而导致对国际贸易的负面影响。即便是正确适用了国家安全政策对战略物项的出口进行管制，其对出口贸易的限制作用也是不言而喻的。冷战时期，各国出口管制的主要目的地是敌对阵营或敌对国家，但也对与盟国之间的贸易带来不利影响，因此，在冷战后期和冷战后，巴黎统筹委员会及其参加国开始放松出口管制机制，以适应日益激烈的出口竞争环境。美国是世界上出口管制制度非常严格的国家，其出口管制机制一直在不断修改、完善和更新，这其中有基于国家安全需要从严管制的修改，也有基于促进出口贸易和企业竞争力进行的“松绑”。从长远来看，维护国家安全与促进贸易出口并不矛盾，二者是相互促进、相互依赖的关系。拥有完善的出口管制机制，可以为各国创造安全、可预见和以规则为基础的贸易出口环境，有助于吸引更多的可靠进口方，甚至吸引更多的跨国公司在本国战略产业进行投资，同时也有利于其他国家向其出口高科技产品。至于出口管制机制本身带来的程序、行政、时间等方面的负担，可以通过有效和完9ArthurRizerandSheriR.Glaser,Breach:TheNationalSecurityImplicationsofHumanTrafficking,WIDENERLAWREVIEW,Vol.17:69(2011).11 善的法律设计以及与产业的密切合作使其降到最低，尤其是采用出口管制多边机制制定的指南和管制清单，可以实现高效和有效的管制。2.3出口管制的多边机制和国际规则出口管制的国际规则通常是指具有法律约束力的规则，而本文中的“国际规则”是一广义含义，它既包括具有强制约束力的国际条约，也包括由非正式性质的国际组织制定的不具有强制约束力的指南、管制清单等文件。与许多领域不同，出口管制多边机制制定的不具有强制约束力的文件在各国出口管制法律的制定和完善中具有重要影响，以至于在一定程度上具有了出口管制国际惯例的作用。2.3.1出口管制的多边机制出口管制的多边机制是指致力于出口管制但不具有国际组织地位的国家联合体或者集团，这些集团通过制定和发布由各参加国达成共识的指南、建议以及清单等文件，促使各参加国建立和完善本国的出口管制法律制度。与此同时，非正式国际组织形成的这些出口管制多边机制还是国际条约的重要补充，它与国际条约共同构成出口管制的国际标准和国际惯例。1．桑戈委员会。又称“核出口国委员会”，1970年代初成立的非正式组织，是国际上成立最早的出口管制多边论坛，旨在更好地执行《不扩散核武器条约》，管制核材料及其设备和技术出口。到2015年11月底，共有39个参加国。1997年10月16日，中国成为该委员会的正式成员。1972年，桑戈委员会对两个备忘录（备忘录A和备忘录B）达成共识，这些备忘录统称为“触发清单”（TriggerList），构成桑戈委员会的指南。每个备忘录都对《不扩散核武器条约》第3条第2款所述原材料和设备进行界定，并规定了这些物项出口的具体程序。由于桑戈委员会的参加国都是《不扩散核武器条约》的缔约国，故桑戈委员会委托国际原子能机构发布《触发清单》。《触发清单》对各成员国没有法律约束力，仅对各国制订国内核出口管制政策起指导作用。2．核供应国集团。美国、英国、加拿大、德国、法国、日本、前苏联在1978年经协商达成一系列有关核武器出口的指导方针，组成“核供应国集团”（TheNuclearSuppliersGroup，NSG），旨在加强对可用于发展核武器的原材料、设备、技术和软件的出口管制，防止核武器扩散。因这些文件是在英国伦敦达成，也将10和供应国集团称为“伦敦俱乐部”。10MichaelRietz,Germany’sExportControlLawintheNewMillennium,http://isis-online.org/conferences/detail/germanys-export-control-law-in-the-new-millennium/20(lastvisitedOct20,2018).12 核供应国集团制定的指南有两部分：一是《核转移指南》，二是《与核有关的两用设备、原材料、软件及相关技术转移指南》。核供应国集团要求各参加国根据指南要求，强化各自的核出口管制机制，确保主要核供应国之间进行行动协调。同时，进口国应该接受国际原子能机构的全部保障规定和要求。经过多年的发展，核供应国集团已经成为国际防扩散机制的重要组成部分，它制定的指南和清单已经获得广泛认可，并成为指导国际防扩散的行为依据和标准。核供应国集团是一个比较活跃的出口管制多边国际机制。到2015年11月，核供应国集团共有48个参加国，中国在2004年4月参加了该集团。3．澳大利亚集团。1985年6月，澳大利亚邀请生化技术的主要拥有国参加其召开的非正式会议，讨论对化学品出口管制的范围和管制方式，由此形成“澳大利亚集团”（TheAustralianGroup，AG）。此后，澳大利亚集团成员国每年在法国巴黎召开一次全体会议，澳大利亚是永久主席国。澳大利亚集团现有41个参加国，中国尚未加入。澳大利亚集团制定了《敏感化学或生物物项转移指南》，主要是通过协调各成员国在生化武器及相关物项上的出口管制措施以及信息交换，促使各成员国在最大程度上履行其在《化学武器公约》和《生物和毒素武器公约》中的义务，防止化学和生物武器扩散和用于恐怖主义。4．导弹技术管制机制。1987年4月，7个导弹技术主要供应国（美国、加拿大、德国、法国、意大利、英国、日本）在伦敦成立“导弹技术管制机制”（MissileTechnologyControlRegime，MTCR）。导弹技术管制机制主席国经常召集和组织出口管制研讨会，就各方有共同兴趣的问题（例如出口管制立法、转运限制、措施的执行等）进行对话和交流，参加者包括导弹技术管制机制的参加国和非参加国。导弹技术管制机制仅制定了《与导弹有关的敏感转让指南》（GuidelinesforSensitiveMissile-RelevantTransfers），主要规定对导弹技术转让的进行限制的目的和限制要求，并在附件中载明了管制清单。到2015年11月底，已经有如下34个国家参加了导弹技术管制机制。中国还不是该机制的参加国，但已提出加入申请。5．瓦森纳安排。瓦森纳安排是多边层面规范两用物项与技术出口的唯一一个管制体系，前身为1947年成立的“多边出口管制协调委员会”（CoordinatingCommitteeforMultilateralExportControls，COCOM，也称“巴黎统筹委员会”，简称“巴统”）。冷战结束后，巴黎统筹委员会终止运行，建立“瓦森纳安排”（WassenaarArrangement，WA），秘书处设在奥地利首都维也纳，1996年12月13 开始正式运行。到2015年11月，已有41个国家参加了瓦森纳安排。目前，中国还不是瓦森纳安排的参加国，但与该机制保持了密切联系和交流。1996年7月通过的《初始要素》是瓦森纳安排的章程性文件，它对瓦森纳安排的目标、范围、管制清单、信息交换程序的一般规定、两用货物和技术的信息交换程序、武器的信息交换程序、会议与行政事务、加入、保密问题做出了明确规定。此外，还制定和发布《两用货物和技术清单》以及《军品清单》，以及11个指南和程序。虽然瓦森纳安排在5个出口管制多边机制中是最晚出现的，但其制定的指导性文件最多，覆盖的范围也最为广泛，它对各国出口管制机制的影响尤其是对两用物项出口管制的影响是深远的。上述5个多边机制都是政府间论坛，不是正式的国际组织，因此没有章程性文件。5个多边机制都设置了门槛，不是自动加入，即采取经全体参加国审核并一致通过的方式接纳新成员。5个多边机制都是为了防止大规模杀伤性武器扩散，都制定了出口管制清单和指南。出口管制多边机制的要求不仅具体和明确，具有可操作性，而且管制水平比较高，管制环节从出口扩大到了过境运输、转运、中介、最终用户和最终用途审查等方面。5个多边机制与国际条约是互补关系，是国际条约的进一步细化，比如，桑戈委员会和澳大利亚集团的形成主要是为了执行《不扩散核武器条约》、《化学武器公约》、《生物与毒素武器公约》。2.3.2出口管制的国际条约与联合国决议与出口管制多边机制不同，有关出口管制的国际条约具有法律约束力，各缔约国必须遵守和执行。目前，与出口管制有关的国际条约主要有5个：1.《不扩散核武器条约》。为防止核武器扩散，联合国主持制定了《不扩散核武器条约》（TheTreatyontheNon-ProliferationofNuclearWeapons，NPT），1968年7月1日向各国开放签字，1970年3月5日生效执行。到2015年11月底已有191缔约国，中国在1992年3月9日加入该公约。《不扩散核武器条约》是核不扩散制度的基石，共有11条，确立了不扩散、核能源的和平利用、裁军等三个支柱。2.《生物和毒素武器公约》。《生物和毒素武器公约》（BiologicalandToxinWeaponsConvention，BTWC）由联合国主持制定，1972年4月10日对各国开放签字，1975年3月26日生效。到2015年11月底已有171个缔约国，中国在1984年11月15日加入该公约。3.《化学武器公约》。为彻底消除使用化学武器的可能性，联合国大会在14 1992年11月通过了《化学武器公约》（ChemicalWeaponsConvention，CWC），1997年4月29日生效。到2015年11月底共有192个缔约国，中国在1993年1月13日签署该公约，1997年4月25日提交批准该公约的文件。4.《武器贸易条约》。为防止和消除常规武器非法贸易，以及常规武器流入非法市场，联合国大会2013年4月通过了《武器贸易条约》（ArmsTradeTreaty，ATT），2014年12月24日生效。到2015年11月底已有73个缔约国，中国还未加入该条约。5.联合国安全理事会第1540号决议。由于核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁，联合国安理会根据《联合国宪章》11第七章的规定，于2004年4月28日通过了第1540号决议，该决议要求联合国所有会员国通过国内立法采取措施，防止核生化武器及其运载工具的扩散，尤其是扩散到恐怖主义组织或恐怖分子手中。上述5份文件都具有法律约束力，条约缔约国或联合国会员国有义务通过国内法履行这些文件下的义务，其影响力大于出口管制多边机制。5份文件都属于综合性国际规则，并不是专门针对出口管制制定，但其中也包括与出口管制有关的规定。与出口管制多边机制制定的指南相比，5份国际文件的规定过于原则和简略，可操作性不强。2.3.3WTO规则对出口管制措施的规制出口管制措施属于对外贸易措施，WTO成员有义务使其出口管制措施与WTO规则保持一致。但是，GATT规定了一般例外条款和安全例外条款。其中，与国家安全目的实施的出口管制措施关系最为密切的，是GATT第21条的安全例外条款，而且各国采取的出口管制措施可以援用该条规定，免于承担GATT的数量限制和过境自由义务。GATT第21条的创设，旨在确保各成员在执行货物贸易自由化措施的同时，不至于使本国的基本安全利益受损。货物贸易自由化不能以牺牲一国的基本安全利益为代价，这是所有国家的共识。因此，无论是多边贸易协定还是区域贸易协定，无论是国际贸易协定还是国际投资协定，都将安全例外作为一项重要内容。GATT安全例外条款已执行多年，是乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》（GATS）和《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）等协定安全例外条款的起11《联合国宪章》第七章提供了安全理事会可采取强制行动的框架，即允许安理会“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”，并制定建议或借助非军事和军事行动“维持或恢复国际和平及安全”。15 12草范本。GATT安全例外条款是其他WTO协定安全例外条款的基础。根据规定，WTO成员可以在以下3种情况下可以援用GATT第21条的安全例外条款，采取出口管制措施：（1）一缔约方不得要求其他缔约方提供其认为如披露将损害披露一方基本安全利益的任何信息。该款规定是给予各缔约方在透明度义务方面的豁免。（2）涉及核物质、武器贸易，以及在战时和紧急状态下，可以豁免GATT下的数量限制义务和过境自由义务。（3）为履行在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务。例如，为了执行联合国安理会要求的经济制裁措施，WTO成员方有可能违反GATT义务。12WTO《进口许可程序协议》第1条第10款明确规定，关于安全例外，适用《1994年关税与贸易总协定》第21条的规定。16 第3章出口管制的体制机制和立法模式比较尽管一些国家参加了与出口管制有关的国际条约和多边机制，但是，各自的实施做法不尽相同。本文选取可以获得完整资料并有代表性的国家和地区，对其出口管制法律制度进行深入研究。这些国家和地区主要有美国、欧盟、英国、德国、加拿大、日本、韩国、俄罗斯、澳大利亚、以色列共10个。3.1出口管制机构3.1.1出口管制主管机构从各国出口管制主管机构的设置情况看，主要有单一机构模式和多机构模式。单一机构模式是指对两用物项出口和军品出口由一个政府机构进行管理。这种模式有利于提高管理效率，减少了多个部门管理带来的不协调和管理漏洞。目前，只有少数国家采取单一管理模式。比如，在英国，所有战略性物项包括军用物项、两用物项、酷刑产品和放射源，都是向商业、创新和技术部下设的“出口13管制局”（ECO）提出许可申请。一个窗口审核的做法极大地方便了出口商的出口。此外，德国、日本、俄罗斯都是单一机构负责。多机构模式是指对不同管制物项分别由不同机构予以管理。这种管理模式有利于管理上的专业化，但也容易带来不同机构管理做法的多样性和不协调性，从而有造成出口管制机制的混乱，行政资源的浪费。目前，大多数国家和地区采取多机构管理模式。其中，多数国家将两用物项出口和军品出口交由不同部门管理，还有一些国家对核物项或者大规模杀伤性武器或化学武器进行单独管理。3.1.2跨部门协调机构在10个国家和地区中，欧盟、俄罗斯、韩国设立了跨部门协调机构，以确保出口管制各主管部门的沟通与配合，甚至履行审批方面的职责。例如，在欧盟，为了协调和促进各成员国执行《两用物项条例》，欧盟设立了“两用物项协调小组”（Dual-UseCoordinationGroup，DUCG）。该小组由来自欧盟委员会和各成员国委派的1名代表组成，欧委会代表担任主席，负责审查《两用物项条例》在执行中出现的问题，以便加强该条例在适用上的一致性和有效性。协调小组可以在必要时向出口商、经纪商或利益相关方进行咨询。欧盟委员会每年向欧盟议会13参见UnitedKingdomStrategicExportControlsAnnualReport2014,32(2015).17 提交协调小组开展活动以及审查和协商情况的年度报告。在俄罗斯，为了保证出口管制领域的国家政策得以实现，协调各执法机构的活动，指导出口管制工作，《出口管制法》要求总统组建“出口管制跨部门协调机构”。为此，俄联邦总统14设立了“出口管制委员会”，协调各部门的出口管制工作，起草出口管制的政策建议等。韩国设立了“战略物项进出口管制理事会”，协调各主管部门的出口管制工作。3.1.3咨询机构在10个国家和地区中，美国、欧盟、澳大利亚建立了较为完善的出口管制咨询机构。在美国，根据受出口管制影响的货物或技术的产业代表的书面请求，或者基于对美国国家安全的重大影响正在考虑实施管制时，商务部可以针对该货物或技术设立“技术咨询委员会”（TechnicalAdvisoryCommittees），对技术性事项、国外可获得性、产品和技术的实际利用率、许可程序、管制清单的修改、法规的制定等问题提供意见。技术咨询委员会由美国的产业界和政府代表组成，包括商务部、国防部、国务院、情报机构以及其他政府部门和机构。技术咨询委员会负责向商务部、国防部以及美国政府其他部门、机构或官员提供建议和协助。目前，美国商务部产业与安全局设立了8个技术咨询委员会。此外，美国商务部还专门成立了由产业界和学术界代表组成的“视同出口咨询委员会”（DeemedExportAdvisoryCommittee），负责对“视同出口”政策进行全面审议，并向商务部长建议如何强化“视同出口”管制。在澳大利亚，《2012年国防贸易管制法》第74A条就建立“强化出口管制审查小组”（StrengthenedExportControlsSteeringGroup，SECSG）做出详细规定，并授权国防部长任命该小组成员。审查小组属于跨部门机构，其成员包括产业、研究和政府机构的代表，澳大利亚首席科学家担任审查小组主席。审查小组的职能类似于专家咨询，主要是就《2012年国防贸易管制法》的实施向国防部长和工业、创新与科学部部长提供咨询建议和协助。3.1.4出口管制促进机构出口管制促进机构在出口管制工作中发挥着重要作用。在10个国别和地区中，日本和韩国在这方面的经验比较丰富。在日本，非营利性的民间机构“安全保障贸易情报中心”（CISTEC）是日本出口管制领域唯一的服务与促进机构。该中心主要是作为产业、政府和学术界的14VladimirA.Orlov,ExportControlsinRussia:PoliciesAndPractices,THENONPROLIFERATIONREVIEW/6(4):139-151(1999).18 桥梁发挥作用，包括对出口管制进行研究分析，向出口商提供服务，协助日本企业、大学和研究机构更好地遵循出口管制法律，代表日本产业界配合官方参与国际出口管制机制的相关活动。韩国设立了“韩国战略贸易协会”（KOSTI），为出口商提供协助和服务，具体工作包括识别管制物项、申请出口许可证、出口管制制度培训、开展对外合15作、对相关问题进行研究等。3.2出口管制立法模式与出口管制机构的设立类似，各国出口管制法律体系也分为单一立法模式和分别立法模式。单一立法模式是指对两用物项和军品出口管制制定一部法律或者适用相同的法律，即在同一法律或相同法律中对两用物项和军品出口管制问题作出规定。在10个国家和地区中，少数国家采取该做法。比如，英国的《出口管制法》、日本的《出口贸易管制令》等。分别立法模式是指针对不同物项制定不同的出口管制法律。其中，有些国家是将两用物项的出口管制和军品出口管制分别立法，有的国家在对两用物项和军品出口分别立法的同时还对核物项的出口管制单独立法，还有的国家针对大规模杀伤性武器的出口单独立法等。比如美国，针对民用和两用物项出口出台了《出口管理法》和《出口管理条例》，针对军品出台了《武器出口管制法》、《国际武器贸易管理条例》，针对核产品，出台了《原子能法》、《核不扩散法》，针对大规模杀伤性武器，出台了《化学武器条约执行法》。欧盟、俄罗斯、德国、澳大利亚、加拿大、韩国等都是分别立法。3.3出口管制的主体和物项比较3.3.1出口管制的主体出口管制的主体是指一国出口管制法适用的人，包括自然人和法律实体。目前，出口管制的国际条约和出口管制多边机制对出口管制的主体范围并没有做出明确规定。在各国的出口管制法中，出口管制的主体主要有两类：一类是本国人，包括本国自然人和法律实体。一类是外国人，不属于本国人的自然人和法律实体，即为外国人。许多国家在出口管制法中仅对本国人给予定义，对外国人没有进一步解释。例如，美国《出口管理法》就采取该做法。认定出口管制主体一般有两个标准。一15Jaewonlee,SouthKorea"sExportControlSystem.SIPRIBACKGROUNDPAPER,9(2013).19 是国籍标准，大多数国家采取属人管辖原则，即出口管制法适用于具有本国国籍的自然人和在本国注册的法律实体。这一做法便于管理，尤其是便于刑事或行政处罚措施的执行。二是国籍与实际联系相结合的标准，也就是出口管制法适用的主体与法律发布国之间有密切联系或受法律发布国国民的控制。美国、德国、澳大利亚、日本、俄罗斯的出口管制法采取该做法。以美国为例，美国《出口管理法》的规定，“美国人”是指：（1）美国居民或者国民，居住在美国境外并且被外国人雇佣的个人除外；（2）任何国内实体，包括外国实体在美国设立的永久机构；（3）国内实体的外国附属机构或者子公司，包括在外国设立的永久机构，但在事实上由该国内实体控制。由此可见，美国主要是采取实际联系或实际控制标准确定受管制的主体。3.3.2出口管制物项从形态来分，各国出口管制法管制的物项类型包括货物、技术和服务。对于“货物”，在出口管制法中给予解释的国家并不是很多。例如，美国《出口管理法》（EAA）规定，“货物”是指任何产品、天然物质或者人造物质、原材料、供应品或制造品，包括检验和检测设备，但不包括技术数据。关于“技术”，各国在出口管制法或管制清单中对“技术”均给予明确解释，而且这些解释基本上是参照出口管制多边机制指南或管制清单对“技术”的定义。例如，瓦森纳安排制定的《对技术的无形转移进行管制的最佳做法》对“技术”定义如下：技术是指用于开发、生产、使用产品所必需的特定信息。这些信息以技术数据或技术服务的形式出现。“技术数据”可以采用蓝图、计划、图表、模型、公式、表格、工程设计和规格、手册和书面或记录在硬盘、磁带、只读储存器等其他媒介或装置上的说明等形式。关于“服务”，各国对服务的管制涵盖在对技术的出口管制中，并将服务限定为与管制货物或技术相关的服务。仅有少数国家对“服务”给予解释。例如，以色列《进口和出口令（两用货物、服务与技术出口管制）》规定，“服务”是指与管制货物有关的服务。澳大利亚《2012年国防贸易管制法》规定，“国防服务”（defenceservices）是指为货物或技术的设计、研发、管理、制造、生产、组装、检测、维修、维护、修正、运行、非军事化、销毁、处理或使用提供援助（包括培训）。根据使用用途，各国出口管制的物项包括两用物项和军品。但在各国出口管制法中，对两用物项和军品作出解释的不是很多。例如，美国《出口管理条例》规定，两用物项是指具有商业、军事或其他用途的物项。欧盟《两用物项条例》20 规定，“两用物项”（dual-useitems）是指含软件和技术在内的可用于民用和军用双重目的的项目，也包括可用于非爆炸性用途但同时又可以在某些方面协助制造核武器或者其他核爆炸装置的各类货物。在各国出口管制法中，对于管制物项是否提出原产地要求，有如下两种做法：一是不要求管制物项必须原产于本国，二是凡是原产于本国的管制物项无论位于何地均受管制。大部分国家对管制物项没有提出原产地要求，即无论出口商品是否原产于本国，只要在管制的商品类型范围内，均应受出口管制措施的制约。这种做法强调属地管辖，只要是从本国境内出口，无论管制物项产自那个国家，一律受到管制。在10个国家和地区中，只有美国规定，只要商品原产于美国，无论该物项是否位于美国境内，均受美国出口管制法的制约。由于从进口国再出口到第三国的行为也在管制范围内，使得美国出口管制法产生了域外适用效果。美国《出口管理条例》（EAR）第734.3条列举了《出口管理条例》管制的如下物项：（1）美国境内的所有物项，包括在美国对外贸易区或者从一个外国通过美国境内转运到另一个外国的物项。（2）所有原产于美国的物项，无论位于何地。（3）外国制造的商品但使用了原产于美国的管制物项、外国制造的商品但捆绑了原产于美国的受管制的软件、外国设计的软件但使用了原产于美国的受管制软件、外国发明的技术但使用了原产于美国的受管制技术，并且，使用美国原产商品、软件或技术在数量上必须达到一定要求。（4）外国使用美国原产技术或软件生产的直接产品。“直接产品”是指直接使用技术或软件生产的直接产品（包括工艺和服务）。（5）美国境外的工厂或任何主要分支机构生产的商品，并且这些商品是美国原产技术或软件的直接产品。从上述规定可以看出，美国可以对管制物项行使域外管制权。3.3.3出口管制清单管制清单用于确定出口管制的具体物项，是出口管制制度的核心。鉴于联合国安理会作出的第1540号决议建议所有会员国在必要时尽早拟订管制清单，许多国家都制定了出口管制清单。从清单的制定形式看，有的国家在出口管制法中将管制清单作为附件予以发布，这种做法不利于管制清单的及时修改，故采用该模式的国家不是很多。更多的做法是在出口管制法之外单独发布出口管制清单，这种方式便于管制机关根据实际情况随时修改清单。从制定标准上，各国基本上是参照出口管制多边机制，尤其是瓦森纳安排的管制清单进行修改。在管制清单的分类上，大部分国家参照出口管制多边机制的21 分类标准，只有极少数国家将多边机制清单的分类直接纳入国内法。比如日本，其清单中所列物项主要是根据其加入的多边出口管制机制和国际公约拟定，与国际列表具有对应关系。从制定清单的模式上，大多数国家制定多个清单，比如，美国、欧盟、英国、俄罗斯、日本、韩国、加拿大等。例如，美国制定了美国：《商业管制清单》、《国家一览表》、《实体名单》、《未经验证清单》、《军品清单》、《核设施及核设备清单》、《核原料清单》等清单。也有少数国家对两用物项和军品制定一份管制清单，例如，德国、澳大利亚采取该做法。某些物项在管制范围之内，但由于某些原因不受管制。美国等国家在出口管制法或管制清单中对此作出明确规定。例如，美国《出口管理条例》规定，下列物项出口不受管制：（1）由美国某些政府部门和机构管辖的出口或再出口物项；（2）印刷资料及印刷资料的各种载体；（3）已经公开的技术和软件；（4）所含美国管制物项的价值低于最低含量（DeMinimis）的外国生产物项。（5）对于含有受管制零部件的货物，如果受管制的零部件对于该货物事项其功能是必不可少的，通常包含在向非管制国家的销售中，并且受管制零部在该出口货物总价值中所占的比例为25%或者低于25%。全面管制原则所要解决的问题是应对清单外物项的管制。清单全面列举了那些政府认为具有显著危险性和关键性的货物和技术，管制的目的是避免这些货物和技术落入不愿落入的接收者之手，从而威胁本国的国家安全。但是，某些清单外货物和技术如若落入不友好国家或敌对势力之手同样具有很大的危险性。比如，某些大规模杀伤性武器的制造并非一定取决于尖端的技术或产品，某些普通的实验设备、不在管制范围内的机床以及钢材等物项仍然可能用来制造大规模杀伤性武器。在这种情况下，全面管制条款就可对未被列入清单但由于特定接收者或特定用途的原因而应当受到管制的物项进行兜底性的制约。因此，全面管制不是“全部”管制，它并非不加区分的对所有物项都进行管制，而是更加注重出口管制法本身的立法目的，从制度内涵的层面上解决清单外物项的管制问题。在10个国家和地区中，几乎都对管制清单外的物项规定了全面管制条款。即当主管机关发现或者出口商发现拟出口的物项可能用于大规模杀伤性武器时，应该向主管机关申请出口许可。比如，欧盟《两用物项条例》规定，各成员国应该对清单外的可能全部或者部分准备用于或者可能准备用于军事最终用途的相关两用物项实行全面管制，出22 口商知晓（aware）其拟出口的管制清单外的两用物项将全部或者部分准备用于非民用用途时，出口方应该向其成立国主管部门报告，由主管部门决定该出口是否需要办理出口许可手续。美国规定更加详细。美国《出口管理条例》规定，除了对《商业管制清单》所述物项的许可要求，如果出口商在出口、再出口、转移时知道（know）该物项将直接或间接用于核试验等活动相关用途，则不得在未取得许可证的情况下，将该物项出口、再出口或转移给指定国家之外的任何目的地。“知道”（know）是指对境况的认知（该术语可以是一个变量，例如“知道”、“有理由知道”或者“有理由相信”），不仅包括确切知晓某种情况存在或者极有可能发生，也包括意识（awareness）到某种情况极有可能存在或者将来发生。这种意识是从一个人16已知但被有意忽视的事实证据以及有意隐瞒的事实中推测出来的。3.4出口管制环节出口管制的核心是出口环节，但是，何为“出口”以及出口的途径则根据管制物项的货物形态和技术形态而有所不同。在10个国家和地区中，大多数国家和地区采用传统的出口定义，即货物和技术从本国境内移动到境外。但是，也有部分国家将“出口”的概念扩大到未发生从本国移动到境外的情形，美国、韩国就采用该做法。3.4.1出口环节与许多国家不同，美国对“出口”做了广义解释，管制物项在美国境内的过境或转运活动，也属于在美国出口，受出口管制法制约。美国《出口管理法》（EAA）规定，“出口”是指如下情况之一：（1）货物或技术在事实上从美国境内装运（shipment）、转移（transfer）或转运（transmission）；（2）在美国境内的货物或技术转移到受管制国家的大使馆或者附属地；（3）将货物或技术转移给位于美国境内或境外的任何人，并且该人知道或者意图将这些货物或技术运交、转移或者转运给未经授权的接收者。从上述规定可以看出，美国出口管制法所述的“出口”既可能发生在美国境内，也可能发生在美国境外。也就是说，美国出口管控延伸至海外，通过行使域外管辖权对美国公司及其海外子公司出口实行监督。不仅如此，那些在外国制造的商品，如果采用美国技术，也可能永久性地受到美国出口管制法律管辖。日本《出口贸易管制令》也规定，即使清单内物项的境外接16参见美国《出口管理条例》第772节。23 收方为日本公司在其他国家的子公司或分支机构，也需要向主管部门提出许可申17请。考虑到技术和服务转让的特性，美国、英国、澳大利亚、日本等国家对技术和服务的无形转移作出明确规定，将其纳入出口管制范畴。例如，澳大利亚在2015年5月对《2012年国防贸易管制法》进行修改，对于以无形方式提供与国防和战略性货物相关的技术进行出口管制。“无形方式”是通过电子邮件、传真、电话、视频会议、提供访问电子文件的方法以及进行陈述的方式提供技术。通过电子或其他方式向公众公开或传播技术，需要提出许可申请。3.4.2过境、转运和再出口与出口管制有关的国际条约对过境、转运和再出口等环节提出了要求。例如，《武器贸易条约》规范常规武器的国际贸易活动，根据该条约的规定，国际贸易活动包括出口、进口、过境、转运和中介活动（统称为“转让”）。各缔约国应该采取适当措施，在必要和可行情况下，根据相关国际法对其管辖范围内的常规武器经过其领土的过境活动或转运活动（Transitortrans-shipment）进行监管。各缔约国应该根据本国法律采取措施，对其管辖范围内的常规武器的中介活动（Brokering）予以监管。监管措施可以包括要求中介人注册或在从事中介活动前18取得批准。在10个国家和地区中，大多数国家和地区（欧盟、英国、德国、加拿大、俄罗斯、韩国、俄罗斯等）明确规定对管制物项的过境和转运活动予以管制。美国对过境和转运虽然未作出明确和直接的规定，但其对“出口”的解释实际上是涵盖了过境和转运，因为无论是过境还是转运，都要从美国境内运到美国境外，属于“出口”的范畴。对于再出口，韩国《对外贸易法》规定：再出口是指对一项保持进口原始形态的物项再出口，或者对以进口的战略性物项为原材料生产和处理过的物项的再出口（无论新产品是否具有战略意义）。如果新产品不属于战略性物项并且作为原材料的进口战略性物项的价值不足新产品价值的25%，或者进口的战略性物项因失去其原有功能而与成品分离开来，则无需申请再出口许可证。3.4.3中介活动17JunKazeki,Japan’sExportControlSystemUpdateandThreePrinciplesonTransferofDefenseEquipmentandndTechnology,The22AsianExportControlSeminar(Tokyo),19(2015).18参见《武器贸易条约》第10条。24 在出口管制中，对贸易中介（Brokering）的管制是防止大规模杀伤性武器扩散的重要方面。《武器贸易条约》要求各缔约国根据本国法律采取措施，对其管辖范围内的常规武器的中介活动予以监管。监管措施可以包括要求中介人注册或19在从事中介活动前取得批准。瓦森纳安排专门制定了《对武器中介活动进行有效立法的要素》，要求各参加国通过制定和实施完善的法律法规，对常规武器经纪活动进行严格管制。美国、加拿大等国家在两用物项出口中未明确规定对中介活动予以管制，但在军品出口管制法律中明确规定对中介活动予以管制。欧盟、澳大利亚、英国、德国、日本、韩国、俄罗斯等国家明确规定对中介活动予以管制。此外，欧盟、澳大利亚、以色列对中介商提出注册要求。例如，以色列《国防出口管制法》规定：除非在主管机关办理注册，登记为外国实体之间的出口中介，否则无权获得外国实体之间的中介许可。3.5出口许可出口许可是出口管制的主要措施，该措施是无定额的非自动的出口许可，即主管机关不规定出口配额，而是在个案基础上对每一出口许可申请进行严格审查，尤其是审查出口物项的最终用户和最终用途。凡是在管制清单中载明的货物或技术，如要出口，必须申请出口许可证。经审查同意后，才授予出口许可，签发出口许可证或其他出口许可文件。3.5.1出口许可的类型在10个国家和地区中，大多数国家将出口许可分为两种类型：单项许可和通用许可。也有一些国家规定了多种类型，例如，欧盟规定了通用出口许可证（由欧盟颁发）、单项出口许可证、全球出口许可证、国家通用出口许可证，后3项许可由出口商成立地的各成员国颁发。英国规定了共同体通用出口可证、标准单项出口许可证、开放性单项出口许可证、开放性通用出口许可证、标准单项贸易管制许可证、开放性单项贸易管制许可证、开放性通用贸易管制许可证、标准单项转运许可证、开放性通用转运许可证。德国规定了单项出口许可证、全球出口许可证、通用出口许可证。加拿大规定了单项出口许可、通用出口许可、多目的地出口许可。美国主要签发单项出口许可证（individuallicense），但产业安全局还针对特殊情况签发特殊类型的许可证，例如，临时出口或再出口许可证、美国过境许可证、在美国境外转运许可证。19参见《武器贸易条约》第10条。25 此外，美国、德国、韩国、俄罗斯、日本等国家还规定了免于申请出口许可的情形。例如，日本规定：拟出口下列货物时，无需申请许可证：外国船只或飞机的自用品；飞机零部件以及为了飞机起降或安全航行而使用的飞机装备用机器及器具以及这些零件需要修理时无偿出口物项；大使馆、使馆、领事馆等其他此类机关发送的公用设备；提供已被公开的技术；提供基础学科研究的技术；提供为进行工业产权申请或登记所需的技术；与制造技术相同的修理技术等。3.5.2获得通用许可的条件与企业出口管制内部合规机制在通用许可审批中，大多数国家将是否建立有效的出口管制内部合规机制作为前提条件。俄罗斯还将建立出口管制内部合规机制作为某些出口商必须承担的义务。瓦森纳安排制定《两用货物和技术内部出口控制机制的最佳做法指南》，规定参加国应鼓励出口商制定和执行内部合规机制（internalcomplianceprogrammes，ICPs）。实践中，许多参加国参照上述指南制定了建立出口管制内部合规机制指南。俄罗斯出口管制法规定，对于以保障国防能力和国家安全为目的从事科学和（或）生产活动，并长期通过出口管制物项获得收入的企业，必须建立出口管制内部控制机制。俄联邦技术和出口管制服务局将对建立出口管制内部控制机制的企业进行认证，并颁发认证证明。俄联邦技术和出口管制服务局有义务协助企业建立出口管制内部控制机制，并提供必要的信息和方法上的帮助。3.5.3免于出口许可的情形美国、德国、韩国、俄罗斯、日本等国家详细规定了免于申请出口许可的情形。例如，日本规定：拟出口下列货物时，无需申请许可证：外国船只或飞机的自用品；飞机零部件以及为了飞机起降或安全航行而使用的飞机装备用机器及器具以及这些零件需要修理时无偿出口物项；大使馆、使馆、领事馆等其他此类机关发送的公用设备；提供已被公开的技术；提供基础学科研究的技术；提供为进行工业产权申请或登记所需的技术；与制造技术相同的修理技术等。3.5.4国别政策在出口管制中，出口目的地涉及管制物项能否按正当用途和正当目的使用的问题，因而成为各国审查的重点，基本上对不同国家采用不同出口管制标准。在10个国家和地区中，美国的出口管制政策具有强烈的国别色彩。此外，加拿大和韩国的出口管制制度也比较强调国别政策。26 美国主要是考虑到要防止战略资源流向“令人担心”的国家，同时要保证出口管制制度不会对其团结盟国造成不良影响。目前，美国《出口管理条例》将世界上的国家分为5组：A组、B组、C组（保留）、D组、E组，其特点依然是敌、友界限分明。比如，美国不但禁止向中国出口军品，还严格控制对华高新技术产20品出口。从阻挠中国火箭发射美国卫星、李文和案和《考克斯报告》，到限制对华出口高性能计算机、新一代核反应堆、先进半导体设备和技术等，中美围绕出口管制争议不断，并与中美贸易失衡、美国国内政治纠缠在一起，严重制约了中美关系的发展。为了加强对最终目的地的管理，韩国将进口国家分为A类和B类。加入4个多边出口管制机制以及《化学武器公约》（CWC）和《生物和毒素武器公约》（BTWC）的国家属于A类，其他国家则属于B类。与A类国家的最终用户进行交易的出口商无需提交某些文件，例如，出口信用证、管制品使用者证明或者出口商书面宣誓文件等。对于管制清单中未列明的物项，如果向B类国家出口，则申请特别许可证（asituationallicense）时适用更加严格的标准。3.6法律责任3.6.1法律责任的类型在10个国家和地区中，绝大多数国家的出口管制法规定了具体的刑事责任和行政责任，但也有少数国家不对刑事责任作出具体规定，而是留给刑法等相关法律解决。刑事责任主要是对自然人予以监禁和罚款，或者对法律实体进行罚款。其中，对自然人的监禁和罚款可以合并使用。对自然人的监禁，大部分国家（美国、英国、德国、澳大利亚、加拿大、日本）规定的最长期限是10年，韩国、俄罗斯规定的最长期限是7年。3.6.2处罚标准一些国家根据违法者的主观心态作出了从重或从轻处罚规定。例如，美国《出口管理法》规定，如果明知（knowingly）违反或图谋违反或企图违反出口管制法律的任何规定或者出口许可证的规定，将被处以不超过所涉出口价值5倍的罚款，20李文和，华裔科学家，1974年成为美国公民，曾在美国洛斯阿拉莫斯国家实验室为加州大学工作，1999年被指控为中国窃取了关于美国核武库的机密。在调查员收回这些最初的指控之后，政府进行了一轮新的调查并以不正当处理内部资料的罪名控告李文和。2000年，李与美国联邦政府达成诉讼协议：他对一项罪名认罪，政府收回其他58项指控并将其释放。27 或者不超过5万美元罚款，以最高者为准；或者监禁5年以下；或者罚款和监禁并用。德国《对外贸易和支付令》规定，无论是故意还是过失，只要违反出口管制的规定，都要承担法律责任。但是，如果违法行为比较轻微，是因疏忽引起，并且在企业内部合规性检查中自行发现，及时纠正，之后通知了联邦经济与出口管制办公室，则不会给予行政处罚。《对外贸易和支付法》明确规定了可因疏忽免责的具体情形，例如，提供错误或不完整信息或者没有正确和全面地使用数据等。很显然，这一规定旨在鼓励出口商建立企业内部出口管制机制（ICP）。如果企业在内部进行的出口管制检查中发现其因疏忽存在与出口管制法律不相符的情况，并且及时纠正，在向主管机关报告后就可以避免缴纳行政罚款。德国《战争武器法》还规定，如果行为人因疏忽或严重疏忽导致相关违反行为，将处以2年以下有期徒刑（生物武器、杀伤性地雷为3年以下）或予以罚款。日本《外汇与外贸法》规定，对于那些意图违反出口管制规定但未遂以及在实际实施出口行为之前的违法行为，也应受到惩罚。3.6.3违法者黑名单在10个国家和地区中，美国在立法中对违法者建立了黑名单制度，即对于被拒绝出口和再出口权的个人和实体，产业安全局发布“拒绝人清单”（TheDeniedPersonsList，DPL），该清单既包括美国人，也包括外国人。对于列入“黑名单”21的个人和企业等主体，出口商不得与其进行管制物项的交易。如果外国企业因违规被美国政府列入“黑名单”，其贸易活动往往受到较大影响。目前，一些中国企业在通信、电子、医疗以及航空等领域中，仍依赖美国供应商的关键技术、材料和部件，一旦上了黑名单，将极大增加企业贸易成本，甚至可能在获得许可前不得不完全停止其生产经营活动。比如，2018年初，中兴公司及其三个附属公司就被列入“黑名单”，企业陷入危机，虽然在中国政府出面交涉下，美方撤销了制裁，但开出的14亿美元巨额罚单，也给中兴公司带来沉痛教训。3.7有关国家（地区）出口管制改革在10个国家和地区中，美国、欧盟、日本比较重视出口管制制度的效果评估和改革。3.7.1美国的出口管制改革21参见TheDeniedPersonsList（设定拒绝往来名单的条款），https://www.bis.doc.gov/index.php/the-denied-persons-list。28 美国现行的出口管制体系主要形成于冷战时期。在冷战结束后，美国国会一直尝试制定新的《出口管理法》，2005年12月美国国会曾经接受众议员海德的《出口管理法》修订案，但由于利益各方难以在国家安全与经济利益之间达成平衡，该修订案最终并未进行讨论。美国国会修改《出口管理法》的议题已经陷入长达数十年的立法僵局，这一僵局在2001年9·11事件发生后，由于反恐形势严峻而进一步被固化。直到2009年，这一僵局终于重现曙光。全球金融危机发生后，奥巴马政府提出“出口倍增”战略，并全面评估现行出口管制体系，正式启22动出口管制体系改革程序。2017年特朗普担任美国总统以来，继续推动修订出口管理法。2018年8月13日，特朗普正式签署《2018年出口管制改革法》并生效。该法取代美国《1979年出口管理法》，成为美国出口管制领域基础性法律。“新法”凸显美强化国家安全，通过加强出口管制遏制其战略竞争对手的意图。“新法”共有3章26节，主要包括政策陈述、总统权力、额外权力、出口管制的管理、许可、对新兴基础技术的管制、违法责任、执法、再出口等内容。“新法”基本反映了美现有出口管制实践做法，将“旧法”配套的《出口管理条例》部分内容上升成法，并在管制政策、管制物项、许可审查和执法处罚等方面作出相应调整。相比于“旧法”，“新法”在章节设置上更为简洁、清晰，整体篇幅大幅缩减。同时将“旧法”依管制原因不同分散各章节的规定，整合集中，使结构更加严密。主要的变化有三个方面：1．管制政策趋严，凸显“美国优先”战略。“新法”突出强调出口管制应服务于国家安全、外交政策、保持美在科技、工业制造领域的领先地位，强化出口管制维23护国家安全属性。同时“新法”在管制政策中规定，美应加强在国际出口管制多边机制中的领导力，促使美自主管制物项纳入国际出口管制多边机制。可以预见，美将通过核供应国集团、瓦森纳安排、导弹技术控制制度、澳大利亚集团等国际出口管制多边机制，联合盟国共同加强出口管制力度。2．管制物项增多，侧重新兴基础技术。“新法”扩充了管制物项种类，主要是现行制度中未实施列管、但对美国家安全至关重要的新兴基础技术。具体技术和物项是否纳入管制清单由美商务部、国防部、国务院、能源部等部门组成的协商24机制负责认定。新兴基础技术将涵盖人工智能、机器人等领域。22陈葵：《美国出口管制政策改革及对中美贸易的影响》，载《复旦国际关系评论》2014年第2期，第150页。23参见美国《2018年出口管制改革法》102条。24参见美国《2018年出口管制改革法》109条。29 3．许可审查加强，禁运国家从严管控。“新法”要求美商务部和国防部、国务25院、能源部等部门对美全面武器禁运国家（包括中国）的许可条件进行重新审查。审查范围包括“旧法”涉及全面武器禁运国家的许可便利等情形。审查完成后，美商务部将在“新法”生效后270天内颁布新的规定。针对新兴基础技术，申请许可时须披露详细信息，包括申请人的实际控制人信息等。4．强化执法处罚，严厉打击违法行为。执法手段加强，“新法”赋予美商务部广泛的执法权限，严惩违法行为，具体包括检查书面材料、询问证人、扣押货物等多种调查执法手段。处罚力度加大，“新法”加大违法惩处力度，对故意违法行为的刑事处罚最高可达100万美元，对个人最高可判处20年监禁；民事处罚最高可达30万美元或相应交易价值的2倍之间高者，并吊销出口许可且禁止其从事管制物26项出口、再出口的行为。3.7.2欧盟的出口管制改革《两用物项条例》要求欧盟委员会每3年向欧盟理事会和欧盟议会提交关于此条例综合实施和影响评估报告。该报告着重于总结附录IIb、欧盟通用出口许可EU002号的实施情况，并且包括欧盟委员会提出的修改条例的议案。2011年6月30日，欧盟委员会通过发布绿皮书《欧盟两用物项出口管制机制：在变化中的世界确保安全和竞争力》，开展关于欧盟现行两用物项出口管制机制的公共讨论，以澄清现行出口管制框架的优劣，并为欧盟出口管制体系规划长期发展路线。《两用物项条例》要求欧盟委员会每3年向欧盟理事会和欧盟议会提交关于该条例实施情况的评估报告，并提出改进建议。在提交评估报告之前，欧委会通常会广泛征求社会公众的意见，并根据各方面意见提交评估报告。欧盟委员会在2016年9月向欧盟议会和欧盟理事会递交了3年期的评估报告，提出了一系列出口管制体系改进的建议，欧委会和欧洲议会计划在2018年进行讨论。这些建议主要包括：提高欧盟成员国出口管制法规和操作流程的统一性、一致性；及时更新欧盟管制清单，改进管制清单的技术性描述，推动对清单的统一解释、统一实施，让企业和政府机构更加容易地应用该清单；制定风险评估的统一标准，实现出口许可决定的一致性，加大风险评估方法涉及的风险、标准和指导方针的解释力度，提高安全风险评估的效率和合理性；进一步完善许可证框架，扩展既有许可范围和目的地，采用新的欧盟通用授权；加强对从欧盟到第三国出口的经25参见美国《2018年出口管制改革法》106条。26参见美国《2018年出口管制改革法》110条。30 纪行为以及欧盟经纪商在欧盟外的经纪行为的管制；加强过境管制，总结各成员国的管制经验，制定过境管制的共同规则，并使之与海关规定相协调；放宽和简化欧盟成员国之间的管制，以便更好地利用统一市场优势；加强与多边出口管制机制的咨询和信息交换，加强对出口商的指导。3.7.3日本的出口管制改革日本建立出口管制制度已有60多年的历史，随着时代发展，很多规定已经不能很好的发挥作用，甚至完全失去意义。虽然日本不断对法律法规进行修改，颁发新的省令、通知等文件，以应对新情况，但是，这造成了更大的问题，即出口管制法律体系日益复杂，给出口商遵守法律和主管机构执法造成了极大不变，出口管制成为出口商的沉重负担，从而导致日本企业在竞争激烈的全球市场中处于不利地位。2010年10月，安全保障贸易情报中心代表日本产业界向经产省提交了一份建议信。对于产业界提出的建议，经产省积极考虑和回应，并逐步采取改革措施。正在进行或已进行的改革措施包括如下方面：1.完善出口管制清单的编号。由于日本的出口管制清单采用自己的编号方式，即不同于美国的出口管制分类编号（ExportControlClassificationNumber,ECCN），也没有采用欧洲通用的编号方式，给出口商带来了不便。为此，经产省针对《出口贸易管制令》附件清单1第2组至15组（即两用产品）的物项编号编制了与ECCN编号和欧盟第388/2012号条例下受出口管制的两用品参考对照表，供出口这些物项的出口商对照使用。这样，日本出口商可以更为方便的与使用ECCN编号和欧洲编号的海外公司共享产品分类信息，同时，对出口物项进行分类也更加容易，而且还有利于与其它国家和国际机制的管制清单进行对比。2.在处罚机制中引入鼓励自我披露的机制。产业界提出，经产省应该设立鼓励出口商自我披露的机制，对于那些主动报告自身违法行为的出口商，经产省应该从轻处罚。目前，经产省已经开始尝试这种做法。3.支持中小企业和大学的发展。在日本，中小企业和大学普遍缺乏专门负责出口管制的部门，对出口管制法律缺乏了解，因此，经产省逐渐重视对中小型企业和大学在这方面的建设的支持。经产省经常发行手册、举行研讨会，并组织有经验的企业或大学分享建立有效的内部控制系统的具体方法，通过各种途径来增强其遵守出口管制法律法规的意识和能力。31 27此外，日本还对1967年的“武器出口三原则”进行了改革。2014年4月，日本政府通过新的“三原则”，即“防卫装备转移三原则”，大幅放宽输出日本武器装备和军事技术的条件。新的三原则，在名称中删除了“武器”的字眼，但继续维持“不向武装冲突地区出口”的原则，撤销了“禁止向社会主义国家出口”的限制，以便向越南等社会主义国家出口武器装备。27“武器出口三原则”即禁止向社会主义国家、被联合国处以武器禁运的国家、可能涉及国际武装冲突的国家出口武器。32 第4章我国出口管制制度的演变发展与许多国家相比，我国建立出口管制制度的时间比较晚，出口管制的规定比较分散，管理机构多元化。随着我国外贸出口的发展以及国际与国内安全形势的日益复杂，尤其是恐怖主义危害的日益显现，有必要对我国现行出口管制机制进行全面审视，探索调整和完善该机制的可行性和主要路径。4.1我国出口管制制度的产生与发展在1978年实行改革开放政策以前，中国的出口管制主要是针对武器出口以及少量的军民两用物项，管制措施的实施依据是不公开的内部政策，这些政策基本上是以对外政策目标为目的，而不是经济利益。70年代末之前的武器输出，以无偿和低价提供为主。1978年改革开放之后，我国大力发展对外贸易，不仅军品出口开始侧重经济利益，适度进行军事援外改革，收取成本费、贷款、延期付款等武器转让方式才有所增加。两用物项出口也大大增加。但在改革开放之初，我国并未发布出口管制法律，仍然是靠内部政策予以管制。那时的企业都是国有企业，从事进出口贸易的前提条件是获得政府批准的外贸经营权，因此，用行政命令方式对出口进行管制是可行的。一直到80年代后期，中国对战略性货物和技术的出口管制政策都是不透明的，依托于行政管理而不是法律机制，不发布任何公开的控制清单，而是使用内部清单。从80年代后期，中国开始从行政管制向法律为基础的管制过渡，针对不同物项发布出口管制法规以及管制清单。1987年6月15日，国务院发布了《核材料管理条例》，对核材料实行许可证制度。尽管该法并未涉及出口管制，但是，它是我国第一部对战略性物项进行管制的法律，标志着我国对战略物项管制开始法制化。1994年，我国通过了《对外贸易法》，该法规定了实施出口管制的条件。1995年12月通过《监控化学品条例》，1997年9月制定《核出口管制条例》，1997年10月制定了《军品出口管理条例》，1998年6月制定《核两用品及相关技术出口管制条例》，1999年12月发布《易制毒化学品进出口管理规定》。同时，积极加入与出口管制有关的国际条约。1992年3月加入《不扩散核武器条约》，1993年1月签署《化学武器公约》。目前，我国已经针对军品、核产品出口及其转运和过境、导弹及相关物项和技术、核两用品及相关技术、生物两用品及相关设备和技术、化学品及相关设备33 和技术发布了出口管制法律法规，初步形成了涵盖军品和两用品的出口管制法律体系，相关措施也基本上符合国际惯例。4.2我国出口管制的法律体系与许多国家类似，我国没有制定统一的出口管制法律，而是针对不同物项或事项分别立法。这些立法包括一般法和特别法，也包括全国人大制定的法律以及国务院及相关部委制定的行政法规和部门规章。4.2.1适用于出口管制的一般法及其相关规定适用于出口管制的一般法律包括《对外贸易法》《国家安全法》《海关法》《刑法》《行政处罚法》《货物进出口管理条例》《技术进出口管理条例》等。《对外贸易法》规定了国家在出口管制方面的如下权力：（1）基于国家安全目的，国家可以对货物、技术和服务出口予以限制或禁止。（2）对与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的货物、技术出口以及与武器、弹药或者其他军用物资有关的出口可以采取限制措施，在战时或者为维护国际和平与安全可以对货物、技术出口采取临时限制措施。此外，国家对与军事有关的国际服务贸易以及与裂变、聚变物质或者衍生此类物质的物质有关的国际服务贸易可以采取必要的限制措施，在战时或者为维护国际和平与安全也可以在国际服务贸易方面采取任何必要的限制措施。（3）制定、调整并公布限制或禁止出口的货物、技术目录，也可以临时决定限制或者禁止目录以外的特定货物、技术出口。（4）对限制出口的货物可以采取配额、许可证等措施，对限制出口的技术可以实行许可证管理，自由获得许可，方能出口。《货物进出口管理条例》和《技术进出口管理条例》均在第三章对上述相关28条款予以细化，但仍未对出口管制做出具体规定。早在1993年2月22日，全国人民代表大会常务委员会就通过了我国第一部《国家安全法》，由于受当时背景所限，该法仅有34条，主要是对反间谍问题29做出规定，其对国家安全的界定范围比较狭窄。2015年7月，新的《国家安全法》出台，对新时期维护国家安全问题做出了全面规定，对“国家安全”做出了全面和明确的定义，但没有直接明确提及出口管制有关内容。28国务院在2001年12月10日发布《货物进出口管理条例》和《技术进出口管理条例》，2010年12月29日又对《技术进出口管理条例》进行修改。29参见1993年《国家安全法》第4条。34 4.2.2有关出口管制的特别法如前所述，我国从90年代开始发布出口管制的特别法，这些特别法主要是针对不同的管制物项制定，例如，军品、核产品、导弹、生物、化学品、出口经营登记、出口许可。通过颁布这些出口管制特别法，中国的出口管制制度更加透明。出口管制特别法的具体情况参见下表：物项法律法规名称制定机构及时间备注国务院、中央军单独发布《军品出口军品《军品出口管制条例》委，1997.11管理清单》（2002）（2002.10修改）国务院，1997.9单独发布《核出口管《核出口管制条例》（2006.11修改）制清单》单独发布《核两用品《核两用品及相关技国务院，1998.6核产品及相关技术出口管制术出口管制条例》（2007.1修改）清单》《核产品转运及过境国防科工委、外经运输审批管理办法（试贸部、海关总署，行）》2000.1《导弹及相关物项和国务院，2002.8技术出口管制条例》导弹《民用航空零部件出商务部、海关总口分类管理办法》署，2006.8单独发布《生物两用《生物两用品及相关品及相关设备和技术生物设备和技术出口管制国务院，2002.10出口管制清单》条例》（2006，商务部）《有关化学品及相关外经贸部、经贸附件：《有关化学品化学品设备和技术出口管制委、海关总署，及相关设备和技术出办法》2002.10口管制清单》敏感物项《敏感物项和技术出和技术出口外经贸部，2002.11口经营登记管理办法》经营登记《两用物项和技术出商务部，2009.5两用物项口通用许可管理办法》和技术出口《两用物项和技术进商务部、海关总许可出口许可证管理办法》署，2005.1235 4.2.3我国加入的出口管制国际条约和多边机制作为有核国家，我国一直奉行核不扩散原则，积极加入与不扩散有关的国际条约。1984年1月，我国加入了致力于核能源和平利用的“国际原子能机构”（IAEA），这标志着我国的核不扩散承诺上升到国际法层面。1984年11月，批准了旨在防止生物武器和毒素武器扩散的《生物和毒素武器公约》，尽管我国并不拥有化学武器和生物武器，但全面禁止和彻底销毁这两类武器是我们的一贯立30场。1992年3月，我国批准了联合国主持制定的《不扩散核武器条约》。1993年1月，我国签署了《化学武器公约》。至此，我国加入了有关不扩散问题的所有3个国际条约。此外，联合国大会在2013年4月通过了旨在防止和消除常规武器非法贸易的《武器贸易条约》（ArmsTradeTreaty，ATT），2014年12月24日刚刚生效。虽然我国至今仍未签署该条约，但在该条约起草过程中，我国发挥了积极作用。除了上述几项国际条约，联合国还主持制定了《全面禁止核试验条约》，从1996年开始向各国开放签署，我国是该公约的首批签字国，并一直积极推动公约的生效。作为联合国成员国，我国还受联合国安理会第1540号决议制约。冷战期间，我国对出口管制多边机制持批评和拒绝态度，认为这些多边机制是以美国为首的资本主义阵营对抗苏联东欧共产主义阵营（包括中国）的工具，因此从不参与其活动，也不申请加入。冷战后，我国开始重新审视这些出口管制多边机制，逐渐承认和肯定其在维护国际和平与安全发挥的积极作用。1997年10月，我国成为桑戈委员会的正式成员，这是我国参加的第一个出口管制多边机制。为了执行该机制提出的建议，我国在1997年9月和1998年6月先后颁布了《核出口管制条例》以及《核两用品及相关技术出口管制条例》，对桑戈委员会清单和国际核两用品清单中的物项和技术出口进行管理。2003年12月，中国政府发表了白皮书——《中国的防扩散政策和措施》。2004年5月，我国成为核供应国集团的正式成员。为了履行核供应国集团的要求和建议，我国在2006年11月和2007年1月先后修订了《核出口管制条例》和《核两用品及相关技术出口31管制条例》，2007年7月又修订了《核两用品及相关技术出口管制清单》。通30参见国务院新闻办公室：《2010年中国的国防》，http://www.mod.gov.cn/affair/2011-01/07/content_4249945.htm（最后访问：2018年10月4日）。31《中国出口管制手册》，载于《中欧两用物项出口管制联合手册》第一卷（2013）。该双语手册是落实2004年中欧领导人会晤期间发表的《防扩散和军备控制问题联合声明》的重要举措之一。手册汇编了双方出口管制实践和法律法规，对相关政府部门、企业和学术机构具有重要参考价值。36 过加入上述2个与核物项有关的出口管制多边机制，我国的核物项出口管制制度与国际规则具有了很大程度上的融合性。我国已先后申请加入瓦森纳安排、导弹技术管制机制和澳大利亚集团，但由于美西方国家等原因，至今没有正式加入，但一直与这些多边机制保持着对话和交流。4.3我国出口管制的具体制度从上世纪90年代在法律层面开始建立出口管制制度至今，中国已经建立起一整套涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术的出口控制法规体系，采用了出口经营登记管理制度、最终用户和最终用途保证制度、许可证管理制度、清单控制方法、全面控制原则等国际通行的出口管制措施，明确了有关违法、违规行为处罚措施（条款），中国的防扩散出口控制与国际通行做法基本一致。4.3.1对军品的出口管制为了加强对军品出口的统一管理，维护正常的军品出口秩序，国务院和中央军委在1997年10月22日共同发布了《军品出口管理条例》，2002年10月15日进行修改。该法共有30条，6章内容，主要规定了总则、军品贸易公司、军品出口管理、军品出口秩序以及法律责任。1．管制范围。“军品出口”是指用于军事目的的装备、专用生产设备及其32他物资、技术和有关服务的贸易性出口。对于受出口管制的军品，将纳入《军品出口管理清单》，该清单由国家军品出口主管部门制定、调整并公布。我国现在执行的《军品出口管理清单》是由原国防科工委、解放军总装备部在2002年11月1日发布。该清单在制定和修订时充分参照了出口管制多边机制“瓦森纳安排”发布的《军品清单》（MunitionsList），虽然该清单列举了22类物项，我国发布的《军品出口管理清单》采取不同分类方法列举了14类，但两者基本上是相同的。根据我国已做出的国际承诺，该清单中不包括核武器（含其关键的部件、原材料和技术）以及其他禁止出口的物项。2．对军品出口进行管理的基本原则。《军品出口管理条例》规定了对军品出口进行管理的如下原则：（1）国家军品出口主管部门在国务院、中央军事委员会的领导下主管全国的军品出口工作，对全国的军品出口实施监督管理。（2）国家实行统一的军品出口管理制度，禁止任何损害国家的利益和安全的军品出口行为，依法保障正常的军品出口秩序。（3）军品出口应当遵循下列原则：有助32参见《军品出口管理条例》第2条。37 于接受国的正当自卫能力；不损害有关地区的和世界的和平、安全与稳定；不干涉接受国的内政。（4）中国缔结或者参加的国际条约与《军品出口管理条例》有不同规定的，适用国际条约的规定，但是中国声明保留的条款除外。3．军品贸易经营权的审批。军品贸易公司是指依法取得军品出口经营权，并在核定的经营范围内从事军品出口经营活动的企业法人。军品出口经营权由国家军品出口主管部门审查批准。军品贸易公司可以委托经批准的军品出口运输企业，办理军品出口运输及相关业务。4．军品出口通知的下达。我国对军品出口实行计划管理。军品出口，由国家军品出口主管部门会同有关部门下达军品出口通知。有关部门和地方人民政府收到军品出口通知后，应当按照国家有关规定认真履行职责，保证军品出口的安全、迅速、准确。335．对军品出口的管理措施。国家对军品出口实行许可制度。具体许可环节包括以下3个方面：关于出口项目审批。军品出口项目，由国家军品出口主管部门或者由国家军34品出口主管部门会同国务院、中央军事委员会的有关部门审查批准。关于出口合同审批。军品出口项目经批准后，军品贸易公司可以对外签订军品出口合同。军品出口合同签订后，应当向国家军品出口主管部门申请审查批准；国家军品出口主管部门应当自收到申请之日起20日内做出决定。军品出口合同获得批准，方可生效。军品贸易公司向国家军品出口主管部门申请批准军品出口合同时，应当附送接受国的有效证明文件。关于出口许可证。军品贸易公司在军品出口前，应当凭军品出口合同批准文件，向国家军品出口主管部门申请领取军品出口许可证。符合军品出口合同规定的，国家军品出口主管部门应当自收到申请之日起10日内签发军品出口许可证。重大的军品出口项目、合同，应当经国家军品出口主管部门会同国务院、中央军事委员会的有关部门审查，报国务院和中央军事委员会批准。6．军品出口法律责任。与1997年的《军品出口管制条例》相比，2002年的修改进一步完善了法律责任，不仅增加了罚款的行政处罚种类，还将有关犯罪行为分别对接了《刑法》规定的罪名。2002年《军品出口管理条例》针对军品贸易公司和国家管理人员违反该法的具体行为规定了不同的行政责任和刑事责任。33参见《军品出口管理条例》第13条。34参见《军品出口管理条例》第14条。38 4.3.2对两用物项的出口管制我国对非军品物项的出口主要采取如下管制措施：1．出口专营。为了防止大规模杀伤性武器扩散，我国对核物项进行严格管理，核出口由国务院指定的单位专营，任何其他单位或者个人不得经营。2．出口经营者登记管理。我国对军品和核出口实行专营制，经营军品出口和核物项出口必须获得批准。对于其他4类受管制物项的出口（核两用品及相关技术、导弹及相关物项和技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术），则仅提出了经营者登记要求。为此，原外经贸部在2002年11月12日制定了《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》，2002年11月12日起施行。从事上述4类敏感物项和技术出口的经营者，必须申请登记，登记机关为商务部。3．管制清单。为了明确管制范围，我国对受管制物项发布了管制清单，并且根据实际需要对这些清单不定期进行修改。在必要情况下，经国务院批准，商务部会同有关部门，可以临时决定对《管制清单》以外的特定物项和技术的出口实施管制。目前，我国共有5份由不同主管部门发布的非军品出口管制清单，即《核出口管制清单》、《核两用品及相关技术出口管制清单》、《导弹及相关物项和技术出口管制清单》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》、《有关化学品及相关设备和技术出口管制清单》。从清单的发布方式看，有的清单作为法规附件与法规同时发布。大部分清单则是在法规之外单独发布，例如《军品出口管理清单》、《核出口管制清单》、《核两用品及相关技术出口管制清单》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》。4．全面管制条款。我国对核产品、核两用品及相关技术、导弹及相关物项和技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术的出口实行全面管制原则。商务部和海关总署发布的《两用物项和技术进出口许可证管理办法》进一步规定，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国务院相关行政主管部门通知，其拟出口的物项和技术存在被用于大规模杀伤性武器及其运载工具风险的，无论该物项和技术是否列入《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，都应当申请出口许可，并办理两用物项和技术出口许可证。5．管制环节。我国对受管制的4大类物项（核两用品及相关技术、导弹及相关物项和技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术）仅在出口环节进行管制。而对核物项则实行更加严格的管制，管制环节不仅包括核物项的出口环节，还包括对核物项的过境、转运、通运环节。39 6．法律责任。我国出口管制法律规定了刑事责任和行政责任，既规定了出口经营者的法律责任，也规定了国家工作人员的责任。刑事责任包括判处走私罪、非法经营罪、泄露国家秘密罪或者其他罪刑，行政责任包括警告、罚款、暂停或撤销外贸经营权。4.3.3我国出口管制机构为了加强对不同物项的出口管制，我国对军品、核产品以及其他受管制的物项（主要是两用品）采取多个机构分别管理的模式。工业和信息化部（国防科技35工业局）负责军品（不含核武器）出口管理。商务部负责4类两用物项（核两用品及相关技术、导弹及相关物项和技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术），以及出口通用许可批复、出口许可证签发、出口经营者登记等管制事项。4.4我国出口管制立法存在的主要问题4.4.1立法体系方面目前，我国出口管制立法采取针对具体物项以及具体事项单独立法的模式。不仅对军品出口管制单独立法，对两用品也是针对不同物项单独立法，没有制定两用品出口管制的统一法，这与国际上通行的做法有很大不同。这种分散立法模式过于凌乱，容易产生法律规定的重复，甚至法律规定的不协调。例如，在出口管制原则、出口管制机构、管制清单的制定与更新、出口许可证的申请和焕发、监督检查、法律责任等方面，各个单独立法的规定非常相近，甚至基本相同。而在法律责任方面，同样一种违法行为，给予的行政处罚尤其是罚款的计算标准却有很大不同。例如，对于通过欺骗等其他不正当手段获取出口许可证件，《导弹及相关物项和技术出口管制条例》规定，商务部可以收缴出口许可证件，没收违法所得，处违法所得等值以下罚款，暂停直至撤销对外贸易经营许可。《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》则规定，商务部可以收缴出口许可证件，没收违法所得，并可处以2-10万元罚款，暂停直至撤销对外贸易经营许可。4.4.2立法层级方面在6个针对具体物项制定的出口管制法律中，有5个是由国务院以条例形式35根据武器装备建设和社会主义市场经济发展需要，中国不断改革国防科技工业管理体制。按照十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，不再保留中华人民共和国国防科学技术工业委员会，组建国家国防科技工业局。40 制定的，1个是（有关化学品及相关设备和技术出口）由国务院下属部委以办法的形式制定。尽管《对外贸易法》是由全国人大制定的具有较高权威性的法律，但是，该法对出口管制仅作出非常笼统的规定，不具有可操作性。随着《国家安全法》在2015年的颁布，国家安全问题被提升到前所未有的高度，出口贸易中的国家安全是整体国家安全的重要组成部分，因此，制定更加权威的出口管制法以落实《国家安全法》的要求势在必行。4.4.3立法内容方面尽管我国按具体产品或具体事项分别立法，但是，在立法内容上存在如下问题：1.法律规定过于简单。现行出口管制法律大部分是原则性规定，可操作性不强。许多细节问题没有作出规定，例如，“转运”“过境”“服务”“货物”“中国人”等概念没有给予解释。此外，关于法律责任，一些出口管制法律没有具体指明可对应的刑事罪名，没有指明应承担的具体行政责任尤其是罚款责任等。2.部分法律条款过时。有些法律规定没有反映相关法律的更新情况。例如，大多数出口管制法律是在多年前发布的，行政责任包括撤销对外贸易经营许可。但是，随着加入世界贸易组织，我国从2001年年中就修改《对外贸易法》，放开货物贸易经营权，将对外贸易经营者的审批许可制改为备案登记制。因此，撤销对外贸易经营许可的行政处罚对于货物贸易已经不存在。3.出口管制标准过低。如前所述，国际上已经形成了5个论坛性质的多边出口管制机制：桑戈委员会、核供应国集团、澳大利亚集团、导弹技术管制机制、瓦森纳安排，这些多边机制制定了许多出口管制标准和指南，这些标准具有严格性和高水准，可以有效防范大规模杀伤性武器的扩散。我国仅加入了与核出口有关的桑戈委员会和核供应国集团，再加之我国加入与核产品有关的国际条约，使得我国在核出口方面的管制标准相对较高。但是，对其他两用物项的出口管制基本上维持在较低水平。例如，没有引入对贸易中介的管制、对过境和转运的管制，对“出口”的解释过于狭窄，没有包括从中国人转移到在中国境内外国人的情况。也就是说，我国出口管制法在管制环节、管制主体的范围上都过于狭窄。41 第5章对完善我国出口管制法律体系的建议尽管我国对军品和两用品建立了出口管制制度，但是，与那些加入多个出口管制国际机制的国家相比，仍然存在很大差距。随着我国军品和两用品出口的日益增多，出口管制问题将更加突出。从许多国家尤其是贸易大国的出口管制情况看，提高我国的出口管制水平、加大对出口管制违法行为的惩罚力度、强化出口管制执法是必然趋势。5.1制定《出口管制法》的必要性和基本原则5.1.1制定《出口管制法》的必要性和可行性出口管制虽然是对外贸易管理措施之一，但不是以促进贸易发展为目的，而是为了维护国家安全以及国际和平与安全。可以说，出口管制是防止贸易自由化损害国家安全的“铜墙铁壁”。尽管我国已经制定多项出口管制的行政法规和部门规章，但是在新的国际和国内安全形势下，制定一部统一的《出口管制法》势在必行。其必要性和可行性主要体现在如下方面：1.贯彻执行新《国家安全法》的需要。2015年7月1日，全国人大发布新的《国家安全法》，根据国际和国内安全形势的发展变化，对“国家安全”进行了全面解读。制定以维护国家安全为目的的《出口管制法》，对敏感物项出口予以严格控制，正是构建国家安全体系的重要组成部分。2.强化我国出口管制工作的需要。我国针对不同的管制物项和不同事项分别进行立法，这种分散立法模式便于主管部门进行专业化管理，但却不利于对多个物项的协调一致管理。有些出口管制法律立法时间较早，未及时进行修改。更多的条款在内容上过于简单，无法满足实际需要。因此，有必要结合多年出口管制的实践经验，将现有出口管制法律予以整合，提高这些行政法规和部门规章的权威性。3.提高管制水平以加入国际条约和多边机制的需要。尽管多边机制属于论坛性质，但提供了全面科学的管制范围，还规定了严格的管制标准。许多贸易大国，例如美国、欧盟及其成员、日本、韩国、俄罗斯等都加入了全部或大部分多边机制，使其出口管制机制保持在高水平。我国作为世界第一大出口国和第二大经济体，应该通过制定《出口管制法》进一步提高出口管制标准，与国际主流做法接轨，树立我国良好的政治形象和负责任大国形象，在维护国际和平与安全方面发挥更加积极的作用。42 5.2制定《出口管制法》的基本原则和具体思路通过各章内容的设置和具体条款，《出口管制法》（建议稿）的目标是：既要满足新形势下维护我国国家安全和国际和平与安全的实际需要，也要与国际通行做法接轨，形成一部与我国国际地位相称的出口管制综合法。我国在制定和修改出口管制时应该坚持如下原则和思路：1.以维护国家安全为根本宗旨。国家安全是一个国家生存和发展的基础，失去了国家安全，国家与其国民将深陷动荡，甚至失去国土，经济发展无从谈起。因此，维护国家安全是一个国家的最高目标。尽管基于维护国家安全采取的出口管制措施可能造成出口下降甚至经济发展缓慢，但是，绝不可为了经济利益放弃国家安全目标。2.履行出口管制国际条约义务。如前所述，我国加入了与出口管制有关的3个国家条约：《不扩散核武器条约》、《化学武器条例》、《生物和毒素武器条约》。作为参加国，我国有义务履行条约义务。此外，我国还是世界贸易组织（WTO）的成员国，世界贸易组织协定对出口管制措施的实施条件提出了要求，我国在制定出口管制法律时，不仅要考虑履行出口管制国际条约义务的问题，还要考虑与WTO规则的相符性。3.积极采纳出口管制多边机制建议的管制标准。目前，5大出口管制多边机制制定了多项出口管制标准和管制清单，尤其是瓦森纳安排制定的出口管制指南多达十多项。这些管制标准代表了国际上出口管制的最高水平，执行这些标准可以使我国在国际上获得维护世界和平与安全的良好形象。因此，我国应该尽可能地参照这些标准制定和完善出口管制法。4.借鉴其他国家的出口管制做法。随着维护国家安全需要的增加，许多国家建立了出口管制机制。尤其是签署所有出口管制国际条约以及加入所有出口管制多边机制的国家，其制定的出口管制法律非常严格和完善。这些做法值得我国借鉴。5.充分考虑我国的实际情况。尽管多边出口管制机制和相关国家与地区采纳了较为严格和高标准的出口管制做法，但是，对这些做法的借鉴和参考必须与我国的实际国情相结合，只有这样才能真正维护我国的国家安全。反之，超出我国需求的出口管制标准有可能损害我国的国家安全以及影响出口贸易。注意与其他法律的衔接由于我国出口管制法律的制定时间较早，且大部分没有及时修改，存在着与其他法律（例如《对外贸易法》）不协调的情况。同时，与出口管制有关43 的其他法律也正在制定，例如《原子能法》、《核安全法》等。因此，在修改和制定新法时必须注意这一点。5.3我国《出口管制法》主要条款的立法建议5.3.1立法目的和依据按照中国的立法习惯，通常在同一条对立法目的和立法依据作出规定。1.立法目的。立法目的是指通过实施《出口管制法》所要实现的目标。在我国，除《军品出口管理条例》之外，其他出口管制法律均将维护国家安全、社会公共利益这两个方面作为立法目的，《两用物项和技术进出口许可证管理办法》还将履行我国在缔结或者参加的国际条约和协定中所承担的义务作为立法目的之一。在拟定《出口管制法》立法目的条款时，应在强调维护国家安全的同时，也应将维护国际和平与安全作为立法目的，履行国际义务和国际承诺。2.立法依据。从立法授权和立法目的上看，《出口管制法》应该提及立法依据。新颁布的《国家安全法》对国家安全问题作出了全面规定，《对外贸易法》则授权中央政府为了保护国家安全可以对出口贸易采取禁止或限制措施。这些规定都是制定《出口管制法》的法律依据。5.3.2主要条款建议1.适用范围。《出口管制法》应该适用于中国出口经营者在中国境内出口两用物项和军品物项的活动。虽然我国的出口管制法规适用于受管制物项的出口环节，但对“出口”的定义不完全相同。其中，对军品“出口”的界定比较狭窄，仅包括贸易性出口。但对核、导弹及相关物项和技术、核两用品及相关技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术的“出口”则作出了较为宽泛的解释，而且这些解释几乎相同，即“出口”是指受管制物项及其相关技术的贸易性出口及对外赠送、展览、科技合作、援助、服务和以其他方式进行的转移。其中，对于核两用品及相关技术、生物两用品及相关设备和技术、有关化学品及相关设备和技术，对外赠送、展览、科技合作、援助、服务和以其他方式进行的转移仅限于“技术”转移。对于进口物项的再出口管制，只有《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》作出了明确规定。2.主管机构和其他机构。虽然单一模式有利于对不同物项的出口进行协调管理，但是，鉴于特定物项（尤其是与核和军品有关的物项）的国际义务差别较大，不同部门分别管理有助于国际义务的履行和专业化管制，而且我国实施分别管理44 模式多年，各主管部门积累了一定经验，故建议在目前情况下继续维持分别管理模式。但是从长远来看，应该逐渐过渡到由一家机构（例如商务部）统一管理两用品和军品出口的模式，以提高出口管制的效率和协调性。目前，美国出口管制机制改革的一个重要目标就是建立统一的出口许可审批机构，负责全部管制物项包括军用品、两用品以及民用品的出口审批，以简化审批程序，实现审批效果的统一和可预测。由于出口物项的专业性和复杂性，无论是由多个机构分别管理出口物项，还是将来由一个机构负责各种物项的出口管制，都有必要向其他相关部门以及相关专家征询意见。《出口管制法》应该要求各出口管制主管机构在出口管制尤其是审批过程中必须征求相关部门的意见，并在必要时征询专家意见。在我国出口管制法律中，有的法律已经规定了专家咨询委员会机制。虽然分散管理模式便于对管制物项进行专业化管理，但也容易出现管制清单和管理权限上的交叉重叠甚至疏漏以及同一事项在做法上的不一致等情况，因此，在国务院层面建立出口管制协调机构十分必要。尤其是过渡到单一机构统管出口管制事务之后，这一协调职能更加必不可少。3.出口管制范围和清单。对于两用品涵盖的物项，我国出口管制清单通过列举方式予以说明，这些物项概括起来包括货物、技术和服务。界定“两用品”，就要解释两用品包括的具体物项，例如货物、技术和服务。在出口管制法或管制清单中，各国通常对“技术”一词予以解释，很少解释“货物”和“服务”。我国可以借鉴这一做法。我国出口管制法律并没有对受管制物项的原产地提出任何要求，这意味着只要管制物项位于中国境内，这类货物从中国的出口就要受出口管制法的制约。对于位于外国的物项，即便是原产于中国，中国也很难行使有效管辖权，故不宜将其纳入管制范围。关于出口管制清单，与作为附件发布方式相比，单独发布清单的方式比较灵活，可以随时对清单进行更新，无需启动对法律的修改程序。因此，《出口管制法》下的出口管制清单应该单独发布。4.出口许可。我国现行出口管制法律对出口许可的审查因素作出了规定，但过于简单，并且没有明确指出不予核准的情况。在制定《出口管制法》时，我国应该借鉴出口管制多边机制的规定和大多数国家的做法，完善对出口许可审查因素的列举，并规定不予许可的情形。45 在出口许可审查过程中，为了进行重点监控，国家出口管制主管部门内部建立了对最终用户的评估制度以及重点监控名单，这一做法有必要通过法律形式固化下来，以便国家出口管制主管部门能够通过法律途径更好地进行调查，全面掌握最终用户信息。同时，通过发布重点管控名单，也可以为出口经营者提供可预见性，并发挥威慑作用。我国出口管制法律及管制清单对免于申请出口许可的情形以及国别和地区没有作出任何规定，但在出口管制实践中确有必要作出这一灵活规定。因此，《出口管制法》应该借鉴这些国家的做法对免于申请出口许可的情形作出具体规定。5.出口管制内部合规机制。我国目前实际上已采取该做法。在制定《出口管制法》时，应该将现有规定和做法纳入其中，并适当借鉴大多数国家出口管制法的做法以及瓦森纳指南的建议，鼓励出口经营者建立出口管制内部合规机制。6.对过境和转运的管制。在我国，关于核出口以及核两用品出口管制的法律36规定了对过境、转运和通运的管制要求，其他物项的出口管制法律则没有明确提及。鉴于我国出口管制法律对过境、转运和通运没有作出具体的管制规定，《出口管制法》应该借鉴欧盟《两用物项条例》、英国《出口管制令》以及日本等国家出口管制法律的相关规定，完善管制物项的过境或和转运条款。7.对贸易中介的管制。在我国，出口管制法律并未规定对贸易中介的管制。鉴于国际文件的要求和大多数国家的做法，我国应该建立两用品出口的中介许可制度。建议在《出口管制法》中纳入如下条款：对管制的两用物项提供中介服务，经营者必须向国家出口管制主管部门申请许可，并办理许可证。8.法律责任。我国现有出口管制法律针对不同违法行为均做出了行政责任和刑事责任规定，但是，有些规定过于简单，而且对同一违法行为在不同法律中给予不同程度的处罚，导致违反出口管制法律的责任机制很不统一，不利于统一执法和维护出口管制法的权威性和有效性。结合现有出口管制法律的规定，《出口管制法》应该作出统一规定并予以改进。5.3.3有关特别规定1.对军品出口管制的特别规定。鉴于军品扩散的严重危害性，我国对军品出口单独制定了《军品出口管理条例》，对军品出口从严管理。由于军品出口管制36《核出口管制条例》第23条规定：《管制清单》所列物项及其相关技术的过境、转运、通运，参照本条例的规定执行。为执行该条例，相关部门制定了《核产品转运及过境运输审批管理办法（试行）》（2000.1.27制定，国防科工委、外经贸部、海关总署）。此外，《核两用品及相关技术出口管制条例》第28条规定：核两用品及相关技术的过境、转运、通运，参照本条例的规定执行。46 在很多方面与两用物项的管制有所不同，故建议《出口管制法》对军品出口管制予以单章规定。该章有规定的执行该章规定，没有特殊规定的，执行其他章的一般规定。2.对核与核两用物项出口管制的特别规定。鉴于国际社会对核与核两用物项的严格管制，以及我国对核物项出口的单独机构管理模式，建议《出口管制法》将核产品以及核两用产品的出口管制作出单章规定。47 第6章结论在种类繁多的商品世界，军品和两用物项是关系到国家安全和国际和平与安全的敏感物项，如何有效防范军品和两用物项的不安全扩散是实现国家安全和国际和平与安全必不可少的环节。本文主要是通过对各国出口管制制度、出口管制国际条约、出口管制多边机制指南进行深入分析，找出出口管制的共性和个性，最终对完善我国出口管制法律制度提出立法建议。通过研究，本文得出如下研究结果和结论：出口管制是基于国家安全和国际和平与安全目的实施的。出口管制措施主要采用对出口贸易限制作用最强的出口许可证措施和禁止出口措施，其对出口贸易的限制作用和不利影响是不言而喻的。正因为如此，各国在制定和修改出口管制政策和法律的过程中，无不重视在维护国家安全以及国际和平与安全的目的和促进出口贸易之间实现恰当的平衡，力争在维护安全的根本前提下，避免不过分或不适当地对本国出口贸易造成妨碍，尤其是在国际产业竞争日益激烈的今天，实现安全目的和经济利益的平衡更加重要。但是无论如何，在出口管制制度的设计中，维护国家安全和国际和平与安全永远是第一要务。中国从90年代开始建立出口管制的各项具体制度，针对军品和两用物项发布了多个出口管制单行法律，并由多个主管部门分别管理。目前的出口管制立法存在立法分散、立法层级较低、法律规定过于简单等问题。为此，我国必须修改和完善出口管制法，提高出口管制法的管制标准和管制水平，体现作为贸易大国应承担的国际责任和义务。在制定和修改出口管制时，应该坚持以维护国家安全为根本宗旨，履行出口管制国际条约义务，积极采纳出口管制多边机制建议的管制标准，借鉴其他国家的出口管制做法，充分考虑我国的实际情况，与其他法律相衔接。48 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致谢此论文的顺利完成得益于我的指导教师江山副教授，从论文的选题、构思、撰写到最终的定稿，江山老师都给了我悉心的指导和热情的帮助。江山老师对工作的认真负责、对学术的严谨态度，令我深受感染并为之敬仰。感谢伏军教授、龚红柳副教授、李莘副教授在开题答辩中给予的指导。感谢谢伟、葛晓峰等我的同事们，他们提供了很多参考资料，并且结合工作案例，同我进行了深入探讨，对我的论文写作帮助非常大。同时，感谢法学院的全体领导和老师，特别是我的授课老师鲍禄教授、丁丁教授、董灵副教授等，通过他们的悉心教导，我学到了法学专业知识，掌握了法学技能，提高了法学思维能力，有力地促进了我的本职工作。最后，谢谢论文评阅老师们的辛苦工作。衷心感谢我的家人、朋友，以及同学们，在他们的鼓励和支持下我才得以顺利完成此论文。2018年11月52 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果个人简历：黄名海，男，1978年9月23日生。2002年7月毕业于广东外语外贸大学，获文学学士学位；2002年8月至2003年3月，就职于外经贸部办公厅，任科员；2003年4月至2005年11月，就职于商务部办公厅，任科员；2005年12月至2010年3月，就职于中国驻巴基斯坦使馆经商处，任三等秘书；2010年4月至今，就职于商务部办公厅，任主任科员、副处长、处长；2010年9月进入对外经济贸易大学攻读国际法学专业硕士研究生。已发表的学术论文与研究成果：[1]黄名海.巴基斯坦移民法案探析.国际工程与劳务，2017年第2期。53