2014年中国动画电影产业发展报告 25页

关于行政诉讼制度的完善和发展【内容提要】现行《行政诉讼法》已远不能适应现实需要，其修改势在必行。《行政诉讼法》的修订目标是踞解决行政诉讼实践中存在的问题、实现人沛权公约的承诺、满足入世的要求及扩充行劈政诉讼的功能。在具体制度上，应从诉讼剪类型、受案范围、审级制度、当事人制度崮、审理程序、庭审方式、审理标准、证据火规则至判决制度等方面进行全面修改。此外，对《行政诉讼法》的修订还需要关注制度的外围环境和配套制度的建立健全。1989年《行政诉讼法》的制定是我国㈢民主进程的一个重要里程碑。但行政诉讼啡制度并非源自我国本土文化，而是对西方疙制度的移植，因此在《行政诉讼法》实施馓的十多年中，遭遇了比其他法律更为严重鳢的问题。这里既有《行政诉讼法》条文之怿外的制度、文化原因；也有《行政诉讼法厂》自身规定的不足。随着我国的入世，《行政诉讼法》规定的欠缺愈加突出，因此绾，对《行政诉讼法》的修订已势在必行。属《行政诉讼法》的修改是一庞大工程，需ⅲ要全方位的研究论证。本文将从《行政诉痍讼法》修订的目标、行政诉讼具体制度的缴完善以及《行政诉讼法》修订要注意的问鸱题等方面进行探讨。一、《行政诉讼法减》的修订目标按照什么思路来修订《行唳25/25 政诉讼法》，直接影响到行政诉讼制度的蹦发展。《行政诉讼法》的修订目标既不能过于理想，也不能太迁就现实。目标过高骄，难于实现；目标太低，将失去修订的意义。我们认为，《行政诉讼法》的修订至杪少要实现以下四个目标：1.解决行政雩诉讼实践中存在的问题现行《行政诉讼ǚ法》存在许多问题。如受案范围方面，不蕙仅受案范围过窄，而且法律规定不清晰。骧《行政诉讼法》第2条规定具体行政行为堇具有可诉性，但究竟何为具体行政行为，⑿没有界定。虽然最高人民法院在有关的司询法解释中拓展了行政诉讼的受案范围，但哟仍有许多模糊地方，如事实行为是否可诉位，证明行为是否可诉，纯程序性的行为是链否可诉等，都不十分清楚。实践中，由于现法律规定的局限，导致大量行政争议案件刿无法进入行政诉讼程序，行政诉讼制度的荨功能得不到充分发挥。再如行政诉讼中的洇原告资格，审查标准，裁判制度等都有许多不足。另外，现行的行政诉讼仅限于对忉国家行政的监督，而将其他的公共行政排舻除在监督之外，这一范围的局限也值得人尿们检讨。修订《行政诉讼法》，就是要碧解决行政诉讼实践中存在的各种问题。当呲然，这些问题不仅源于法律规定的不完善规，还有许多法律条文之外的原因。但凡是钅通过立法能解决的，要尽可能在修订法律条文时解决。25/25 2.实现人权公约的承诺中国签署的两个人权公约——《公民权利栾和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，规定缔约国应保障ょ个人的生命权、人身自由权、迁徙选择住Ｎ所权、自决权、工作权、受教育权等。而挹我国现行行政诉讼主要限于对人身权和财摈产权的保护，行政诉讼对其他权利的保护玟有很大局限。有权利必有救济，中国保障Е人权的措施应在司法救济途径中体现，凡澈是法律法规和签署的国际公约中规定的权痪利，都属于行政诉讼的保护范围。因此，垲《行政诉讼法》的修订要尽可能符合人权ノ公约的承诺。3.满足入世的要求《仉中国入世议定书》中对司法审查制度的承蹈诺与《行政诉讼法》的修订直接相关。其∴承诺主要包括以下几项：第一，受到司法审查的行政行为是指执行涉及WTO事项促的法律、法规、有普遍约束力的司法判决渥和行政决定的全部行政行为；第二，受司淬法审查的行政行为种类包括进出口许可证赵、审批和配额的获得和发放，以及任何在狩WTO协定范围内的其他措施；第三，执吭行知识产权协定和服务贸易总协定的行政杆行为也属于司法审查的范围；第四，审查程序应当包括给予当事人最后上诉至司法兵机构的机会，即司法最终原则；第五，受寇到被复审的任何行政行为影响的个人或者25/25 企业有权提起上诉；第六，审查机构独立珍于行政机关，且成员国可以通过其本国政款府直接在WTO争端解决机构寻求救济。琢我国政府承诺的以上六项内容，影响行邗政诉讼以下几方面具体制度的修正：第一彡，受案范围。我国承诺的受案范围包括部分具有普遍约束力的行政行为和贸易保护喏行为等。我国目前司法审查范围远远小于饯承诺范围。一些单行法律法规已相应作出葫扩大司法审查范围的修改，《行政诉讼法钻》也应扩大受案范围。第二，原告资格。≠中国承诺的原告资格包括受到行政行为影响的个人或企业。我国现行法律关于原告吵资格的规定是法律上有利害关系，包括行诼政行为指向的对象，以及通过《若干解释胡》列举了行政行为可能影响相对人权益的腰几种情形。此种规定小于承诺的范围，对用此《行政诉讼法》应作出放宽原告资格的戾修改。第三，审查标准。WTO规则将司︾法审查称为“上诉”或“复审”，意味着柳法院对行政行为的审查不同于民事诉讼的旄初审[1]。法院在审查时要尊重行政机堇关的初次判断，主要是法律审，事实问题的审查针对的是证据事实。我国现行《行ふ政诉讼法》没有规定审查标准，实践中法ぜ院照搬民事诉讼全面审查标准，既不能实镰现行政诉讼的功能，又不符合WTO规则。《行政诉讼法》的修改应当根据司法审妈查作为“上诉”审的性质，并结合我国现锓实国情规定审查标准。此外，为适应WT漕O规则的统一要求，一系列配套制度也要相应改革，如审判机关独立原则就要求改腴25/25 革现行的审判组织，摆脱司法地方化的困≤境。4.扩充行政诉讼制度的功能行阕政诉讼制度不仅是保障相对人权利的救济岳手段，还承担着维护公法秩序的重要功能┊。通常情况下，当行政机关的行为侵犯特屮定相对人的利益时，受影响的相对人可以霏提起行政诉讼。但在有些情况下，行政机淌关的行为并不造成对特定相对人利益的损蓐害，而是对一国的公法秩序和公共利益有囡不利影响。传统的行政诉讼功能单一性把兹诉权仅赋予了受影响的特定相对人，使公世共利益受损时缺少启动主体，造成公共利掴益受损时无从救济的局面。我国现行行政戋诉讼制度功能单一不仅表现在公益诉讼、监督诉讼没有确立，执行诉讼也极不健全透。因此，有必要将行政诉讼制度的功能从保障公民权利的单一性，扩充至不仅对相萼对人权利提供救济，也维护公共利益，保湔障公法秩序的安定。而且，从法治发达国家的经验来看，将涉及公共利益纳入司法驼的保护范围是不可逆转的世界潮流。修订《行政诉讼法》，要在可行的基础上，尽薤可能地扩充行政诉讼制度的功能。二、净《行政诉讼法》具体制度的完善在行政原诉讼中，有许多方面需要完善与发展。主鹘要有以下几个方面：拓展行政诉讼类型蔓25/25 我国现行行政诉讼的类型单一，限于对尥相对人的救济。虽有撤销、变更、履行、轲确认、赔偿诉讼和非诉执行等种类的划分酆，但主要是以判决种类为依据，并没有超鄂出对相对人救济的范畴。笔者认为，我国灵行政诉讼类型应以行政诉讼两大功能为标强准，除个人救济诉讼外，还应增加公法秩槔序诉讼。1.个人救济诉讼个人救济眙诉讼是为个人及其延伸组织合法权益提供槁救济的诉讼类型，其根据行政争议的性质、诉讼标的、法院的审理规则和方式等又川可分为以下两类：(1)行政行为诉讼萸。这里仅指对行政行为不服引起的诉讼。绵其诉讼标的仅仅是单方行政行为，不包括き民事权益或行政合同权益。法院在审理这争类案件时要严格遵循行政诉讼的特殊审理规则，举证责任一般由被告承担，且法院朗的司法权受到较为严格的限制。根据诉讼沽请求的不同，行政行为诉讼可作如下细分悦：第一，撤销之诉。撤销之诉指原告认驽为行政行为违法诉请法院撤销的诉讼。撤貘销之诉的标的应限定在直接对相对人权益懵进行处理的行为，不包括行政裁决等行为┎。第二，变更之诉。变更之诉是原告请蔺求法院对行政行为予以变更的诉讼。变更措之诉中，法院行使完全的审判权，可以直览接改变原行政行为。我国的变更之诉应从衰25/25 显失公正的行政处罚扩展至一切影响公民挖人身自由权及重大财产权的行为。第三杀，履行之诉。履行之诉是原告请求法院责搁令行政机关履行法定职责的诉讼。我国履砬行之诉存在的主要问题是其履行判决的明蟋确程度，是仅要求履行义务还是明确如何踽履行义务。从保护相对人及节约司法资源骋考虑，法院应根据行政机关或其他公共机侔构在具体案件中享有自由裁量权的大小，胗规定履行的具体要求。第四，确认之诉挟。确认之诉是原告请求法院确认行为违法僖或无效的诉讼。确认之诉仅存在于行政行笨为无效，或行政行为违法但不可撤销或撤忪销已无意义的情况。第五，禁止令之诉赆。禁止令之诉是英国行政法中普通救济诉私讼中的令状请求之一，主要用来阻止、禁坂止或停止行政机关某种违法的命令，也可麽用来阻止行政机关拟将越权的行为[2]()。从保护相对人合法权益的角度考虑霎，有必要增加禁止令之诉。(2)非行暾政行为诉讼非行政行为诉讼相对于行政鳄行为诉讼而言，其诉讼标的并不在于行政秘行为，而是行政行为影响的民事权益或其ˉ他权益。法院在审理非行政行为诉讼时不孓必完全拘泥于行政诉讼特殊的审理规则，剖可部分适用行政诉讼的规则，部分适用民25/25 伙事诉讼的规则。非行政行为诉讼主要存在哿以下四类：第一，当事人诉讼。当事人怍诉讼是日本行政诉讼中特有的诉讼类型，萏指关于确认或形成当事人之间法律关系的们处分或裁决的诉讼，是以该法律关系的一舶方当事人作被告以及有关公法上法律关系的诉讼。[3]()日本的当事人诉讼对臃我国解决行政裁决案件有借鉴意义。我国嫔应增设当事人诉讼，以民事法律关系的另≯一方当事人为被告，裁决主体作为特殊身鸫份的人参加诉讼。法院既要解决民事争议志，适用民事诉讼程序，也要一并解决裁决缌行为的合法性问题。第二，行政合同诉⒚讼。法院在审理行政合同案件时，对行政馓合同中公权力部分的审查要适用行政诉讼酶的特殊规则，如行政合同缔结程序的合法罘性，行政机关单方面中止合同的理由等，但合同的履行等方面应适用民事诉讼的程派序和规则。第三，事实行为诉讼。事实行为虽然不直接改变当事人的权利义务，偷对当事人也不具有法律上的约束力，但事о实行为违法也会侵害相对人的合法权益。畚对事实行为的合法性，也可纳入法院的监阡督范围。对事实行为，主要适用确认判决赏。第四，行政赔偿诉讼。行政赔偿诉讼城的特点是适用对象广泛，不仅包括行政行鹨为侵权，还包括事实行为侵权。行政赔偿赝诉讼作为非行政行为诉讼的一种，在涉及噌25/25 赔偿问题时也适用类似民事诉讼的程序。2.公法秩序诉讼这类诉讼的功能是颌保障公法秩序的安定。在我国主要包括以渠下两类：(1)公益诉讼公益诉讼的κ增设是维护公共利益和公法秩序的必然要兹求。考虑到我国公民诉权意识薄弱，公民〃个人不具有与行政机关抗衡的实力，公益聘诉讼的启动主体应由检察院代表国家提起维行政公诉，在检察院不作为的情形下，可由普通公民提起民众诉讼。至于行业组织、利益团体能否成为公益诉讼的原告，需づ要进一步研究。(2)执行诉讼我国圈的强制执行权由法院和行政机关分享，且搭以申请法院执行为原则，行政机关自行执巍行为例外，在实践中存在大量的非诉执行泸案件——行政机关对生效具体行政行为申妲请法院执行。笔者认为应设立执行诉讼，脸作为独立的诉讼类型，专门受理行政机关佣申请执行生效行政行为的案件，法院对执⒃行诉讼案件进行实质性审查，这既可避免～法院地位不中立之嫌，又能很好地保障相邻对人的合法权益。扩大受案范围25/25 受案疵范围过窄是《行政诉讼法》最为突出的问燎题，也是学者们讨论的重心。行政诉讼的割受案范围需要扩大，这在学界和实务界已妩达成共识，问题在于作多大程度的扩展。躏从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越髌宽，越有利于对相对人权利的保护，但受案范围的设定必须考虑各种制约因素，如哝法院的能力，包括法院的地位、法官的素怆质和权力，社会对法院的认可程度等；行鹣政诉讼外其他救济渠道的发达与否；公民牢的权利意识和社会的需求；入世的承诺；蜩判例法的作用和违宪审查制度的完备程度狁等。综合上述各种因素，行政诉讼的受螺案范围可扩展到部分抽象行政行为、部分内部行政行为、事实行为、证明行为、部分纯程序性的行为、公共机构的行为以及韫入世承诺中有关国际贸易方面的行为等。踅在规定方式上，可采用概括加排除的做法谍。除了应排除的行为不可诉外，原则上所漆有的行政行为都具有可诉性。改革审级制度我国的审级和审判组织设置不科学只，一是一审法院级别过低，二是二审终审么不尽合理，难以摆脱地方干预。世界上大薅多数国家实行三审终审，几乎所有的案件玖都能上诉至最高法院。我国两审终审在实缶践中造成审判质量不高，再审案件比例大袍，是对司法权威的一种破坏。再者，行政犏25/25 案件涉及一国法律法规的统一适用，不宜ｚ由中级法院终审。因此，我国行政诉讼也眷应采用三审终审制，并且第三审为法律审。完善当事人制度1.放宽原告资格ギ放宽原告资格已经成为学者们的共识。挽对个人救济诉讼而言，原告资格应从“法让定权利之诉”发展到“利益之诉”，凡是迅受行政机关行为不利影响的人都赋予其原限告资格。对公法秩序诉讼，其公益诉讼的肜原告可为检察院以及有监督利益的公民、竖行业组织或利益团体等。关于原告的确蒉认规则主要涉及当一个组织或该组织部分移成员受行政机关行为侵害时，原告如何确惭定。在该组织的法定代表人不愿代表部分厦成员起诉时，应赋予受害成员自身原告资腮格。2.简化被告制度国外行政诉讼该被告制度多是出于诉讼便利，存在大量的疬形式被告，一般由作出行为的机关或官员作被告，无法确定时由行政主体作被告。我国行政诉讼被告与行政机关对应，被告宴制度过于烦琐，不利于相对人诉权的行使寡。笔者建议，我国的被告确认制度也可采取形式被告的作法，让原告选择由作出行潍25/25 为的机关或机构作被告，或由同级政府作被告；在被告无法确定的情况下，由同级政府作被告。这样就可以避免在诉讼中确怿定被告的困难和无被告局面的出现，而且尧行政机关行为的责任归属于同级政府，也鲠便于强化政府对下设部门的监督。改革锕审理程序行政案件不分复杂程度一律适饭用普通程序的做法，往往导致司法资源的元浪费，并无法给予当事人及时迅速的救济懦。因此，增设行政诉讼简易程序十分必要／。《行政诉讼法》的修改应当对不同案件柴的程序进行分流处理，对案情简单、标的个较小的行政诉讼案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理，审理过程不必赓完全遵循普通程序的步骤，审限也应缩短。在普通程序中，法院不分法律与事实绁、是否属于诉讼请求范围一律全面审查的韭做法也需要检讨。司法权作为消极中立的屦权力，不应主动审理诉讼请求之外的内容辆；且诉讼的基本功能在于解决争议，只要瞥案件审理到可以裁判的程度即完成审理任乍务，不必将案件所有问题都由法院审查清楚。再者，为了便于法院集中、有效率的洹解决争议，可以借鉴英美国家审前会议的做法，对案情简单的案件可直接进入开庭葺审理，比较复杂、争议较大的案件，在开椭庭前交换并固定证据，形成争点，双方无⒋争议的事实法院不再审查，以便开庭时围憔25/25 绕争点集中审查。和审理程序相关的是铲受理程序。行政案件在进入行政审判庭审理之前，须通过法院立案庭的审查，对符吨合起诉条件的案件法院才予受理。立案庭镆的审查直接涉及原告诉权的行使。由于实胀践中起诉条件的规定模糊，许多概念在理祛论界仍争论不休，难以判断，将如此复杂困难的问题交由法官自行判断，难以确保淮判断的公正。因此，增设简易审理程序来纹审查起诉是十分必要的。原被告可以在法犄庭上就该案是否属于行政诉讼受案范围、ｉ是否符合起诉条件等进行陈述和辩论，法⒗院在充分听取双方意见和理由的基础上判帘断其是否应当受理，以便更公正的保护行轱政诉权的行使。转变庭审方式我国行就政诉讼庭审职权主义色彩浓重，庭前进行皂实质审查，开庭只是形式，这样既加重法笔院负担，又不利于突出被告对其行为的合法性承担举证责任的特点，容易造成法院与被告一同审原告的局面。在原告、被告觥和法院三方关系中，法院应当是中立的第氽三方，根据原被告各自的举证来判断案件诹的胜负。因此，转变庭审方式的方向应当玺是淡化职权主义色彩，向当事人主义发展丹。但鉴于行政诉讼原被告实力的不平等，摆法院可以在保障相对人权益方面采取一些僳职权主义的做法。25/25 明确审查标准审查标准即法院审查行政案件的程度或深度。午我国现行《行政诉讼法》对审查标准没有仗明确规定，从而给法官的审查留下了太大排的自由裁量空间。从确保行政审判权的正确行使和合理架构行政权和司法权的关系敛来看，需要通过立法明确审查标准。确定审查标准，要考虑以下因素：首先，要区分法律问题与事实问题，对不同部分采袈用不同审查标准。因为每部分问题的性质愍不同，决定了法院的不同审查程度。区分К法律问题与事实问题，并对其适用密度不袄同的审查标准，在西方国家已成为一种惯倔例。其次，根据行政机关自由裁量权的大小确定不同的标准。行政机关自由裁量权雩可分为低度自由裁量权，中度自由裁量权②和高度自由裁量权。法院相应对其审查也茧适用严格、合理到尊重的不同标准。再次∏，根据不同的诉讼类型确定。在不同的诉哗讼类型中，法官享有不同的审判权。完全汞审判权的基础来自对事实问题的全面认定辂。因此，对行政行为诉讼中的变更之诉、巧履行之诉和非行政行为诉讼适用完全审查妾标准；其余行政案件一般适用合理性标准镂。最后，应考虑到我国行政行为实施的具ち体情况，行政程序和案卷制度的缺乏使我⒎国不能完全照搬美国尊重行政机关决定的堑标准，而应更多地对行政行为进行监督。袍25/25 笔者认为，我国行政诉讼应确立如下审查标准：1.事实结论事实部分根据诉讼类型及行政自由裁量权大小可以确立卷三个不同的标准。(1)合理性标准：ⅹ适用于一般的行政案件。合理性标准是审蓉查事实裁定的一般标准，即只要行政机关演作出事实裁定有合理的证据支持，法院就懑应尊重行政机关的事实结论。(2)明莰显违法标准：适用于高度专业性及人性化判断等事项。在这类案件中，如环境污染搁指数评定、考试成绩评定等。法院的审查咸受到专业技术性的影响，只进行明显违法稃审查，即不审查事实决定内容的合理性，除非其决定明显违法。法院在此类案件中祟可转向程序审查，审查行政机关作出判断钷的过程是否合法。(3)完全审查标准：适用于行政行为诉讼中的变更之诉、履玖行之诉和非行政行为诉讼。完全审查标准鬏即法院可以不顾行政机关对事实的认定，以自己的判断代替行政机关的判断。完全嚷审查标准的采用源于法院在此类案件中享是有完全的审判权。2.法律适用法官只是法律问题的专家，对行政机关适用法律扌25/25 是否正确有最终的发言权。因此，法律适管用原则上应采用完全审查标准，但对技术拧性、专业性的法律问题，要尊重行政机关瞪的意见。3.处理结果处理结果部分铺包含以事实裁定为依据并适用法律作出处驯理结果的过程，是事实与法律的混合问题蕾。处理结果应适用与事实结论同样的审查宣标准。完善证据制度我国现行《行政科诉讼法》对证据问题的规定简略，虽然最匀高人民法院于2002年6月4日通过了之单独的证据规则——《最高人民法院关于匙行政诉讼证据若干问题的规定》，但仍需铙要在修订《行政诉讼法》时对证据规则作屏全面规定。除了司法解释的规定外，证据夕制度还要解决两个问题：一是举证责任镥的进一步细化。不同类型的行政诉讼，应杞确立不同的举证规则。如行政行为诉讼，纳应由被告承担举证责任。从行政行为与证滟据的关系来看，被告应在行政程序中完成举证义务，由被告承担举证责任，符合行枧政诉讼的救济本质。而对非行政行为诉讼螵，则应原则上适用谁主张谁举证的规则。庖非行政行为诉讼与民事案件类似，适用民事诉讼的举证规则。25/25 二是明确证明标准。证明标准是为了实现法定证明任务，法暧律规定在每一个案件中诉讼证明必须达到债的程度[4]()。我国三大诉讼法都规蕞定了统一的证明标准——案件事实清楚、俱证据确实充分。统一严格的证明标准抹煞ゾ了三大诉讼的差别，难以满足行政诉讼的彖实际需要。最高法院关于证据规则的司法毋解释并未提及证明标准问题，不能不说是一个重要缺失。笔者认为，行政案件的特嫠殊性和多样性不能仅为其设定证明标准，┷还可以根据诉讼类型的不同，分别适用不碉同的证明标准。(1)明显优势标准：嗫适用于一般行政案件。一般行政案件中，行政机关的行为对相对人权利的影响介于鲻民事、刑事案件之间，因此应适用介于二姬者之间的证明标准。(2)排除合理怀鞭疑标准：适用于限制人身自由、责令停产吹停业、吊销执照等严重影响相对人权利的撒行为，以及经过听证程序作出的行为。限惴制人身自由等严重影响相对人权利的行为沱，基于其影响相对人权利的深度，应适用娜与刑事诉讼相同的证明标准。经过听证程怠序的案件，在争议进入诉讼前已经过辩论拇、质证等准诉讼程序，其证明标准也应达倘到排除合理怀疑的程度。(3)证据优垛势标准：适用于非行政行为诉讼。非行政雁行为诉讼类似于民事诉讼，诉讼标的主要25/25 是民事权益，适用民事诉讼的审理规则，因而其证明标准也采用民事诉讼的证据优椎势标准。重构行政判决制度我国现行行政判决种类有维持、撤销、履行、变更狗、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等网。总的来说，我国的行政判决种类设置不科学，如有些行政判决与诉讼请求相脱节哌，违反不告不理原则，禁止令判决欠缺等萤。现行的行政判决制度无法为当事人提供完整的救济，因此，有必要重构行政判决制度。在指导思想上，行政判决制度的重构要考虑原告的诉讼请求，不同诉讼类放型的实体处理要求，司法权与行政权的关系以及合理解决纠纷和完善救济的需要。豳具体地说，我国行政判决种类应重构如下致：1.主体判决主体判决根据原告诉讼请求设置，不同的诉讼请求适用不同的惋判决。主体判决根据诉讼请求可分以下六羼类：第一，撤销判决。适用于行政行为已完成时，法院通过撤销判决使违法的行为廷自始无效。第二，履行判决。适用于行政Н机关不履行义务时，出于保护相对人权益翅及诉讼经济考虑，法院可以根据自由裁量户权的大小，规定履行的具体条件。在自由腺裁量权缩减为零时，法院可以明确规定行枢25/25 政主体应如何履行。第三，禁止令判决。用于禁止行政机关实施一定的行为。该判皴决主要适用于前文所述之禁止令之诉，对犏正在进行的违法行为起到阻止作用，防止薛违法行为完成后适用撤销等判决救济的滞笼后。第四，确认判决。即判断某种法律关妪系是否存在或行政行为是否违法。一般而言，只有在行政行为不可撤销或撤销已无猥意义，或履行判决也无意义时才适用。确彻认判决的适用范围较广，包括部分事实行祠为，其往往是赔偿的前提。第五，变更判棼决。适用于需要法院直接改变当事人行政法上的权利义务，变更判决不仅适用于变更之诉，在非行政行为诉讼中都存在适用撖变更判决的空间。第六，赔偿判决。赔偿察判决是对违法行为造成损害进行救济的判攫决方式，一般以确认或撤销判决为前提，脓且其适用范围广泛，包括部分事实行为。⒙2.辅助判决辅助判决相对主体判决韵而言，根据行政诉讼的其他需要设置。辅碟助判决主要有以下四种：第一，驳回诉讼％请求判决。适用于上述各种判决不成立时见，可以涵盖以前的维持判决，但其不是一种独立的判决种类，处于次要地位。第二栽，自为判决。是法院撤销行政行为后，自哆己代替行政主体作出决定。自为判决的适斛用应规定严格的条件，仅适用于原告对行政行为被撤销后行政机关重作的行为不服提起的诉讼。第三，情况判决。情况判决延发源于日本的事情判决，在我国台湾地区25/25 昱也存在。情况判决的适用基于公共利益，Η对本应撤销、变更或禁止的行为不作上述磬处理。情况判决作为考虑公共利益或利益权衡的判决，其适用应有以下三个条件：妪(1)行政主体的行为违法；(2)撤销怃、变更或禁止原行为对公益有重大损害；担(3)经斟酌原告所受损害、赔偿程度、啖防止方法及其他因素，应驳回原告起诉，俘以免撤销或变更原行为致使公益受损。完劬整的情况判决应包括三部分：(1)驳回筠原告起诉。(2)确认原行为违法。(3锏)判令被告予以赔偿[5]()。第四，职中间判决及部分判决。中间判决是对诉讼漏程序进行中产生的独立的争点进行的判决盒，并不是对诉讼标的本身下判断。法院的螯终局判决受中间判决的约束。部分判决是脬对诉讼标的的数项，其中一项或几项已达垦到可以裁判的程度，法院就这部分作出终栽局判决[5]()。中间判决及部分判决叠的增设是出于诉讼效率及便利的考虑，对号先决问题或部分诉讼标的先行作出裁判。行政判决制度的完善还需要对行政判决效力进行规定，如既判力问题。既判力的理论基础是司法最终原则。法院的判决不粉仅约束当事人，还约束行政机关。因此，烊判决的既判力包含行政机关不得作出与判ㄊ决精神相悖的行为。这里既涉及公法秩序黏的稳定，也涉及司法权与行政权的关系，衡需要进一步研究。建立和解和调解制度逗25/25 和解是诉讼当事人达成合意，法院就当笳事人合意内容做成笔录，且有与判决相同遢的效力，世界上大多数国家都承认行政诉枉讼中的和解。调解是我国民事诉讼，刑窄事自诉和赔偿诉讼中的特有制度，是在尊婴重当事人意愿的前提下由法院进行的调解葑。我国《行政诉讼法》排除了和解与调ぷ解，但诉讼外的调解大量存在。笔者认为谠，我国行政诉讼法也应承认和解或调解原┮则，理由如下：诉讼的基本功能是解决争略议，和解或调解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼雨经济原则。以往强调的行政机关不得随意粥放弃、变更公权力，并没有足够的理论支持。行政机关在诉讼程序之外放弃、变更淄公权力行为的大量存在，足以证明上述理论的贫乏。至于涉及公共利益或第三人利ρ益的和解和调解，可由人民法院来审查，┃通知第三人参加，以确保公共利益或第三蒹人利益不受侵害，这一点与民事诉讼并无舴区别。此外，行政诉讼时效制度、起诉喟不停止执行制度等都是《行政诉讼法》修惩订必须考虑的内容。三、修订《行政诉泊讼法》应注意的问题除行政诉讼具体制玎度外，《行政诉讼法》的修订还要考虑外熘围问题和配套制度，如《行政诉讼法》的侔适用范围，司法体制等，因为行政诉讼制鸳25/25 度功能的正常发挥，离不开制度的外围环境和条件。我们认为，修订《行政诉讼法欺》，要考虑以下配套问题：《行政诉讼樗法》的适用范围在我国，由于公法制度佣不发达，因而，行政法的调整范围主要限骥于国家行政，其他的公共行政不受公法规骷范，《行政诉讼法》也只是适用于国家行霹政部分。这种现状不利于我国行政法治的∑发展。从理论上说，行政诉讼作为维护公┶法秩序的法律手段，其监督范围包括所有汹承担公共行政职能的组织及其行为。行政嗑机关无疑是承担行政职能的组织，是国家远行政的主要手段。现实中行使公共行政职骂能的大量公务组织也是公共行政的组成部；分，应纳入行政诉讼的调整范围，而不能终任其游离于法律控制之外。大体上公务组与织可分为以下三类：一是承担某种专门公注共职能的社团。这类社团的设立源于其专奴业特殊性、利益团体性，较典型的如行业协会。二是行政性公司。行政性公司本身米是企业，由于这类企业涉及国家重大利益珂，投资多，风险大而一般由政府投资设立，且承担一定的公共行政职能。在我国如吲煤气公司、邮政电信企业等。三是公营造ｄ物。公营造物是由人与物组成，以持续方蝽式达成特定行政目的的组织体[6]。如毯国立大学、国家医疗单位、博物馆等。《志行政诉讼法》的修订可以在行政法的调整妒范围方面尝试作一些突破。25/25 民事、行政争议冲突的解决机制我国法院内部按专锛业分设审判庭，分别审理不同性质的案件マ。但现实中一些案件处于民事、行政争议狩的灰色地带，很难判别究竟属于民事或行苓政争议；如何处理这些案件，缺乏合理机区制。从保护权利的角度考虑，《行政诉讼法》应增加民事、行政争议冲突的解决机朕制。民事、行政争议冲突有两种：一种是ρ积极争议，即当事人同时向民事审判庭和貌行政审判庭起诉，且都被受理。另一种是娜消极争议，即当事人分别向民事审判庭和桨行政审判庭起诉，且都以该案不属于民事桧或行政争议为由被拒绝受理。对这些争议案件，应设置相应的裁决机制解决。如果豺争议发生在同一法院内，可由该法院组成ぬ临时裁决委员会裁决或由审判委员会解决；如果发生在不同法院之间，则由有审判鼓监督权的上一级法院裁决。民事、行政争议的冲突解决还涉及另一种情况，即民释事、行政混合案件的审理，其中民事或行蹬政问题是审理行政或民事案件的先决问题碟。如果民事、行政争议都属于同一个法院噎管辖，则由民事或行政审判庭直接移送行万政或民事审判庭，先决问题处理完毕再交表回原审判庭继续审理。如果民事、行政争︴议不属同一法院管辖，则由审判庭先将先琊决问题移送有管辖权的法院解决，这样可催以避免原告两次起诉，减少原告的诉累。25/25 行政判例的地位在世界范围内，无论是有英美法系国家或大陆法系国家，都肯定行政判例的效力。行政判例制度的普遍存在ｄ绝不是一个偶然现象，其源于行政法法典化的困难。行政诉讼中的受案范围、审理次标准、举证责任、证明标准等许多问题很涌难统一为成文规则，判例的适用不可避免酶。我国法律不承认判例的效力，导致行政活诉讼缺乏判例的支持，面对纷繁复杂的行政案件，刚性的法律规定有很大缺陷。因盍此，行政判例的法律效力应得到《行政诉闵讼法》的肯认。鉴于我国的成文法传统，行政判例只能作为辅助性法源存在，作为ㄟ成文法的补充，不得与成文法相抵触。鉴酷于我国目前司法地方化问题严重，法官素懔质不高，为保证法律适用统一及判例质量。，可在最高人民法院成立一个特别委员会笫来决定具有先例价值的行政判决，下级法窳院在审理类似案件时必须遵守。行政审姗判体制的改革行政审判权由国家统一行使，审判独立不受地方或其他因素干扰，榈是行政审判体制改革的方向。行政诉讼是蠊对行政机关行为的审判，法院的独立性要求就更为迫切。笔者认为，解决行政审判销独立问题的出路是设立独立的行政法院，厂并且使行政法院的辖区与行政区划分相分曹离。可在全国范围内建立三级行政法院—雨—最高、上诉和初审行政法院。全国设一25/25 住所最高行政法院，上诉行政法院可在省级郐行政区域设置，在每个省份，根据人口多少和地域面积设置四到六个地区行政法院。地区行政法院还可设立若干巡回审判庭┬。行政法院将隶属于司法系统，但相对独孜立。虽然《行政诉讼法》难于就行政审判体制改革作出具体规定，但在管辖、巡回件法庭的设置方面可适当进行尝试。【参渚考文献】[1]孔祥俊.WTO法律对束我国司法审查制度的影响[J].政法论坛，2002,(1).[2]［英］威廉·韦德.行政法[M].徐炳，等译茏，北京：中国大百科全书出版社，199侠7.[3]［日］室井力，主编.日本雀现代行政法[M].吴微，译，北京：中运国政法大学出版社，1995.[4]高家伟.行政诉讼证据的理论与实践[M蜞].北京：工商出版社，1998.[5]吴庚.行政法之理论与实践[M].┅台北：三民书局，1999.[6]马蜮怀德.行政法制度建构与判例[M].北京：中国政法大学出版社，2000.25/25