中国行政管理成本的变化趋势与成因 5页

中国行政管理成本的变化趋势与成因杨宇立内容提要：本文对以下问题予以证实和探究：⑴行政管理费的支出增幅超过GDP增幅近一倍；⑵缺乏透明的“其他开支”项目大且增速接近失控；⑶预算外收入中用于行政管理费的比重太高。本文还对中国传统经济体制下行政管理成本相对为低，以及市场制度下行政管理成本反而迅速增长的原因进行了初步解释。关键词：行政管理费预算外收入公共资金公共服务人类出于对秩序和维护财产权利的需要而需要一个政府，政府和公权力部门的运行成本统称行政管理费，而行政管理费只是整个社会管理成本当中最直接和显性的部分。在现代社会，公共资金的收和支两条线都需要向民意代表机构报告并获得批准。近年来，中国的行政管理费隐蔽地刚性上涨，其增速之快值得注意。本文的数据将尽可能从“财政按功能分类支出”中获取。在科学意义上，“财政按功能性质分类支出”的数据比“财政主要支出项目”的数据更可靠。财政统计口径向功能支出调整是符合国际惯例的。一．中国行政管理开支的变化趋势与构成图1显示，中国1978年的行政管理费为52.9亿元，2005年飙升至6512亿元，剧增123.5倍。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。年均增长19.5％，超过GDP增速近1倍，占财政总支出3.4万亿的19.2％，约1/5。仅此项开支就等于每5元税赋就有1元被用于狭义社会管理。2005年，中国的行政管理费又净增支990亿元，而同期财政最大的一笔支农资金额为1792亿元，全部抚恤和社会福利支出716亿元，转移支付不发达地区195亿元，环保的财政总支出133亿元……。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第288页。按增速计算，2006年中国的行政管理费新增支在1150亿元左右，2007年将净增支1380亿元左右。若按“人头税”平摊，2005年中国13.07亿人年均负担行政管理费500.92元。显然，在既有的行政体制框架内，维持中国公权力机器运转的成本是相当高的。图1GDP与行政管理费、其他支出增长（倍数）比较资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第263页、《中国统计年鉴2006》第283页有关数据绘制。1978年数据为指数1005 。由于仅作增速比较，故未进行CPI调整，不影响结论的有效性。在按功能分类的财政支出中，行政管理费的高增速未能占据“冠军”的位置，图1显示，“冠军”被较灵活的“其他支出”夺得：从1978年的35.4亿元猛增至2005年的6673亿元，国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。绝对数和增速都超过了“行政管理费”支出。我国南方某大城市的《统计年鉴》中竟然没有财政支出专栏，仅在扉页画了一个小示意图，图中显示“其他开支”占到财政支出总份额的39.9%，想必这笔钱基本上被“黑洞化”了。了解行政开支纪律的人都知道，“其他支出”通常由政府行政首长支配，其中一个可观的比例实际上被用于名目繁多的行政开支。但是，将上述两个项目加起来，仍不能反映目前中国社会管理的全部成本，甚至不是行政管理的最终成本。做一个高度假设性的推算，如果“其他开支”全部用于行政管理，那么中国的人均行政管理费用将超过1千元。很多分析人士没有注意到“预算外资金分项目支出”，它在2005年的主要记录包括，合计支出4352亿元，其中被补贴到“基本建设支出”的部分只有287亿元，行政事业费支出为3134亿元，国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第298页。比重高达76%，超过3/4。这意味着政府预算外资金收入的绝大部分被用于行政开支。从总趋势看，地方政府所占的预算外资金比例是在不断上升的，从1986年的58.8%上升到2004年的92.5%。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第299页。它既意味着中央政府不负担地方政府的任何行政费用，同时也导致了不发达地区“没有财政就没有行政”，以及发达地区“依靠财政奢华行政”两类现象并存。另外，人们怀疑中央政府2004年的预算外收入仅为正式公布的351亿元。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。上述数据都在正式公布的统计资料里明摆着，“缩水”的可能性大，“掺水”的可能性小，总体是比较保守的。然而中国“行政管理费”开支的大账尚未算完，因为许多人熟悉的“小金库”还不在视线内。一般说来，“小金库”大小与公权力大小正相关。这笔资金既神秘莫测，也深不可测。老百姓不知道，各部门的领导对这笔资金的收支状况却了如指掌，至少有1/3实际流向行政管理项目。按理说，“小金库”的资金用于行政开支而不是乱发奖金似乎更正当一些。但是，“小金库”的合法性一直都成问题，因为它既来自民间的经济剩余，也来自强制权力的消极使用。客观地说，我国司法系统的办案经费是不足的，总支出为1853亿元。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第288页。中国警察的数量不足世界每万人平均比例的1/3，于是有数量庞大的编外治安员、协警等。中西部欠发达地区的司法系统行政办公经费之少，已经到了很说不过去的程度，有些县级司法部门连办案所需的长途电话都打不起。司法经费投入不足，往往会走进“合理的要求得不到合理的满足，就只能采取不合理的手段来满足”的恶性循环。而这就不仅仅是一个经济问题了，它直接关乎维护社会正义。暂不考虑基层自治单位的行政成本，只将上述各项开支加起来就可知中国社会的管理成本已经相当高，具有增税性质。重要的是，绝大多数人不知道中国的行政管理费用实际花掉了多少钱，哪些部门还缺多少？对于这些必须认真守卫的公共资金，政府没有讲清楚，人大代表也没有问清楚。今年的人代会上有代表提出这个问题，算得上是一个积极的信号。需要说明两个问题，一是在行政管理费名目下被“打包”处理的开支确实不少；二是同样被“打包”处理的各个开支项目中实际被用于“行政开支”的比例也不少，比如在“经济建设费”当中，不可能没有“准行政开支”，例如由建设单位出钱组织的出国考察团里政府官员的费用，以及宴请政府官员的开支，办报办刊等等。可见在“行政管理费”名目下被“打包”处理的部分，总体上不足以构成对全社会“行政管理费”的实质性扣减。5 二．对几个具体问题的简要分析1．在“政府越来越贵”的事实面前，有一种解释叫“吃饭财政”，即“人头费”所占比例过高。该见解对于说明中西部贫困地区的现状确有一定解释力，但对于全国范围内统计意义上的现实情况而言，恐怕就不是那么回事了。事实上，我国花费了巨额行政管理费所安排的就业人员总数为1240.8万人，中国全部“吃皇粮”的就业人数是3817.4万人（不包括军警人数）。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第133页。在后勤社会化政策的推动下，目前我国公权力机关内的辅助就业率平均不到正式职员的1/5，这部分从事简单劳动的人员工资较低，也没有在行政管理费名下列支的社会福利。这样计算下来，2005年中国财政供养每位公职人员的平均花费为5.25万元，而其名义工资仅2.05万元，低于信息产业的4.05万元、金融业的3.22万元、科技业的2.74万元等。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第165-166页。因此，所谓行政管理费是“吃饭财政”的判断并不准确和普遍。2．在传统体制下的1978年，国家财政合计支出1122亿元，功能性行政管理费支出53亿元，占总支出的4.7%。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第283页。按1978年底9.62亿人计算，当时中国人均负担行政管理费5.51元。那时基本上不存在“搭车收费”问题。按照改革开放以来20倍的货币购买力差价来测算行政管理费的等比例增加，2005年中国人均行政管理费应该是110元，而不是501元。对于上述视角，注意经济体制的变化是重要的。在市场经济制度下，政府直接管企业的职能渐渐消失，公共资金中的社会保障开支应逐步增加而行政管理费稳步下降才合乎逻辑。但中国的情况正相反，这正是值得纳税人关注的重点。作为一个间接证明，P·萨缪尔森所著《经济学》（第16版）教科书的“（美国）联邦政府支出，1998年财政年度”列表中，特地作注提示“注意第10项的政府传统成本是很小的”，当年美国联邦政府的“一般政府支出”仅占总支出的0.8%。P·萨缪尔森：《经济学》（第16版），华夏出版社1999年，第233页。3．在公开的财政支出信息中，“事业费”的内涵和外延与行政管理费到底有多少重合部分，是一个很复杂的问题。通俗说法叫用于“人吃马喂”的支出，属于全社会行政管理成本中的一部分。改革开放以来，中国经济总量增长了10多倍，在“以经济建设为中心”治国方略的指导下，真正走向市场的经济部门所耗管理成本明显降低了。2005年，以市场化企业化建制为主的工业、交通、流通部门的“事业费”仅为444亿元，国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第288页。总共消耗中国公共资金不足1.3%，能证明我国经济体制改革取得了很大进展。就利益诉求而言，虽然企业也呼吁政府加大技术创新方面的资金支持，但更看重各类企业获得平等的融资机会。应该说，这个要求再正当不过，建立健全各种要素市场也是一个公共政策目标。企业指望到资本市场上去筹措资金，它们分割公共资金的冲动要弱得多。将企业的利益诉求与下述改革滞后的事业单位患上“公共资金饥饿症”相比较，纳税人就会了解，中国经济体制改革的成就之大和事业单位改革的步伐之小，对于公共资金的流向意味着什么。4．在传统体制下，政府既要通过企业向公众提供私人品，又要通过事业单位向公众提供公共品，全能化的政府管理所需对应的行政管理费应该是很高的。改革开放以来，中国经济领域的事业费大幅度降至不足公共资金总支出的1.3%，相比之下，改革严重滞后并呈“夹生化”局面的科、教、文、卫等事业单位的事业费高达6104亿元，国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第288页。占公共资金支出近18%。这笔“事业费”当中的绝大部分具有“行政管理费”的性质。正是在这些领域，强烈呼吁从供给侧“加大政府投入”的声调最高，以至于人们不容易区别这些领域更需要改革旧体制，5 还是更需要公共资金的支持。其实，以教、卫领域为代表的事业单位在提供公共服务时，已经从服务对象那里获得了不少资金，如今却造成了公共品拥挤与闲置并存的局面，且同时远离了公平和效率的目标。可以比较的重点是，同为行政管理事业费，全国的企业组织仅耗费444亿元；而中国的事业单位在消耗了6104亿元之后反而患上了“公共资金饥饿症”；“其他部门的事业费”也达到1275亿元的高水平。国家统计局：《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社2006年，第288页。改革、不改革、改革“夹生化”三种情况的管理成本一目了然。形成上述反差的根本原因是，市场可以对企业组织的预算形成硬约束，却对公共部门的资金利用率无能为力。因为公共资金的收、支方案只需要通过各级立法机关的审查，本质上属于政治过程。实践证明，公共品供给方很容易以公益的名目获取公共资金，再以公益为借口掩护其浪费和低效率的事实。这种现象在各国都存在，只不过不同国家的民意代表机构对公共资金收支预案的审查和监督力度不同。与企业改革导致节约大笔公共资金的事实相比，正是那些消耗了大量公共资金的部门与另一个事实相对应：在当前中国“看病、上学、住房”三大热点民生问题中，有两个发生在行政管理成本高昂、仍由传统的事业单位体制一统天下的领域，不是偶然的。本质上，节约公共资金就等于广义减税。5．中国行政管理费增长过快与政府筹措公共资金的成本过低有关系。普遍而言，民主过程包含着对公共资金获取的公平原则的公共辩论，是利益的“事前博弈”，以及对公共支出具体项目而非总方案的严格审查。如果民主程序存在瑕疵，那么消极后果就至少包括：⑴税赋的公平性受到质疑；⑵预算外公共资金失去监督；⑶立法机关只审查开支的“一篮子”数额而不追究各个项目的成本和收益；⑷即使少量的自由裁量权也能产生对公共资金用途的巨大调动力量；⑸离公共资金机构最近的利益集团，最容易利用信息优势多占用公共资金；⑹公共审议往往聚焦于资金的年度变化百分比而不是资金的使用效率。上述概括有挂一漏万之嫌，但与此对应的操作模式却异常简单，那就是面对一份“打包处理”的公共支出报告进行象征性审查，其中的风险已经不止于造成对公共资金的浪费，更在于引导人们关注自己所占的“免费资金”份额，忽视制度本身可能带来的浪费。6．管理活动总有成本发生，仅当边际成本大于边际收益时，管理成本才是合理的。不过这个原则潜含了一个前提，即只有当产权明晰且处于竞争状态时，管理效率才可以衡量。由于政府行政组织的第一特征是非竞争性，因此在一个国家内部很难评估行政机构的工作效率，但毕竟“正确的感觉活跃在广大民众中间……具有可靠的共同感的民众在一定程度上是值得信赖的”。哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年，第111页。现在有多少人认为政府行政机关的工作效率令人满意呢？根据笔者的保守估计，目前行政管理费花掉了中国税费总收入约2/5，略低于不发达国家的平均水平，但高于发达国家1～4倍。合理的怀疑似应从体制上入手——在改革开放之初，政府既要照顾旧体制，又要培育新体制，还要努力“偿还历史的欠账”（如改善行政办公条件以提高效率），增加机构和经费有一定必然性。1982年国务院有正式部委多达100个，经过6次精简机构，到2003年只剩29个部委。政府直接管企业的职能部门除国资委以外都被撤并了，为什么行政管理费不减反增？希望“政府做得更好些，花钱更少些”看起来是一对很难调和的矛盾，其实解决思路也很常识化：既然政府机构不必因为竞争的缘故而提高效率，那么，将尽可能多的公共管理职能转向民间组织就是降低全社会管理成本的有效办法，所以发达国家的NGO、NPO勃兴。后者的优势一是比企业无私，二是比政府节约。据统计，由政府主导的扶贫计划平均消耗善款的比例高达6/7，即每7元善款中只有1元能送达贫困者手上，其余的钱都耗在“行政管理费”上面了。参见汪丁丁2002年2月5日发表于《财政》杂志的文章。该5 结果当然会严重伤害捐助者的情感，所以民间慈善机构替代政府部门的援助计划有明显优势。然而即便是非政府、非赢利组织，美国最有效率的慈善组织的行政管理成本也占到总善款的1/3。重要的是，这个比例毕竟比政府部门6/7要低得多。总之，行政管理成本不会消失，可望通过加强民主监督程序，降低公共管理重心，改革低效率制度来尽量节约纳税人的钱。三．余论公共经济学的一个基本共识是，公共资金被分配在各领域的比例，最能显示政府职能的侧重点。关于中国行政管理费在市场制度日益成熟的情况下增速反而加快的原因，一个可能的解释是，对于一个人口众多大国的反贫困目标，单一制政体看来是有效率的，即社会主义制度的优势是集中力量办大事。而对于日益复杂的多样化、集团化、地区化、个性化的利益诉求，分权自治体制或许更有效率。目前中国的公共管理重心过高，导致合理的“例外”和“特殊”不容易被既有行政管理体制以低成本加以处置。在理论上，“政府是公众集体行动的工具”。D·马修斯：《公民政治》，第202页。引自G·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年，第17页。政府花钱多固然与政府管得事情太多有关。对于各级政府在中国社会结构中勇担无限责任的事实，人们异议不多。问题在于政府承担的那份准无限责任的动因是什么？如下三重机制都构成必要条件：⑴如果政府抓住权力不放，那么相应的责任和义务自然比较大；⑵如果老百姓指望政府事无巨细地打理自己身边的公共事务，那么政府的那份无限责任就是由老百姓主动委托的，政府糜贵就有必然性；⑶如果老百姓拙于自治、自我管理经验，鲜有真正的公共生活经历，那么大大小小的公共事务、公共管理职能就不能从政府身上卸载，百姓也很难在公共生活实践中增长经验和才干。若如此，中国人凭借什么公共生活经历自称“公民”？一个在28年间保持经济增长速度近10个百分点的执政党是大有功劳的。在涉及“行政管理费”的命题下努力节约由税款支撑的公共资金，中国还有漫长的体制革新之路要走。政府应努力降低公共管理重心，公民也应多谋自治，少求政府。毛泽东曾说过，“我们应当相信群众，我们应当相信党，这是两条根本的原理，如果怀疑这两条原理，那就什么事都做不成了。”毛泽东：《关于农业合作化问题》（单行本），人民出版社1955年，第9页。中国应在未来的社会管理实践中更平衡地把握这两条有中国时代特色的根本原理。作者信息：杨宇立上海社会科学院经济研究所研究员博导联系方式：上海市淮海中路622弄7号，上海社会科学院经济研究所邮编200020021-68452958（H）13020201212E-mailyuliyoung@sina.com5