论行政管理模式发展取向研究 7页

论行政管理模式发展取向研究目录一、当代中国行政管理模式的沿革（一）新中国成立以后，受多种因素的影响，我国逐渐建立了“无限”型行政管理模式，它是与建国初的社会状况相适应的一种管理模式，然而，运动是绝对的，行政管理模式需要进行自我调适，在其自我调适过程中，我国进入“两合”行政管理模式时期。二、两种行政管理模式之比较（一）两种行政管理模式都是与我国国情相适应的，在实践中表现出共性和差异性。本文从行政首长权力拓展、价值取向、行政层次结构等三个角度探讨了其共性;差异性，从理论基础、党政关系、行政系统内外交流程度、行政依据、社会发展结果等五个方面加以研究，最后，在深入分析共性和差异性的基础上，得出“两合”，型行政管理模式是过渡形态的结论。三、我国行政管理模式发展面临的机遇和挑战（一）机遇和挑战在我国并存，西方行政学理论的突破以及当代中国社会的巨大变革都为行政管理模式发展提供了无限机会，然而，在社会转型时期，国家权力体系中可能产生某些真空地带，从而带来腐败和行政效率低下等问题，我国政府积极采取措施应对挑战。四、我国行政管理模式发展的基本取向（一）利用机遇、应对挑战带来了当代中国社会的有序、协调发展，与不断运动变化的社会相适应，我国政府应作出积极有效的反应，本文依旧从四个概念范畴指出了我国行政管理模式发展的基本取向。内容摘要 公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换的重要因素，并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统治起到了有益的作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的社会转型时期，研究公共行政的民主价值取向与政府行政模式转换之间的内在联系，对于实现“推进社会主义民主政治建设”“进一步转变政府职能，改进管理方式……形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的政治建设目标，对于提高党的执政能力和政府行政能力都具有十分重要的现实意义。任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。关键词：公共行政发展民主价值取向政府行政模式转换公共行政发展观任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向、社会导向、任务导向、结果导向、市场导向，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。一、西方公共行政学发展的民主价值取向西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究》，提出了把政府划分为“政治”与“行政” 两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时，他还认为，建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学和行为科学公共行政学两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位;以技术为基础,公务员的专长也极受重视。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践公共行政学理论和知识发展呈现出的民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响，推动着政府行政模式的转换，使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。(一)市场化管理模式下的民主行政20世纪70年代，西方国家面临着政府管理的极权化和官僚主义化所形成的政府垄断，推行“福利国家”“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府改革运动，推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学的民主价值理论，以及私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理、企业家政府、顾客至上等措施在实践中的广泛运用。 市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。在市场化管理模式下，不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力;而且，也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。因此，市场化管理模式对政魔行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了积极的影响，甚至还在政府行政组织的外围形成强大的压力，从而促进政府公正行政、公开行政。(二)绩效评估运动中的民主行政政府绩效评估是当代公共行政各个理论派别的共同主张，也是政府改革运动所普遍采取的又一重大措施，推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。概括地说，政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的活动。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对绩效负责、对立法机关负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。政府绩效评估强化了政府对议会和顾客的双重责任，有力推动了以改善公共责任机制和强调顾客至上为理念的当代政府行政模式的转换根据公众需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府绩效，确定政府公共行政对公众负责和提高服务质量的公共责任机制与运行机制，这是政府绩效评估的宗旨是公共行政民主价值在行政实践活动中的充分体现。(三)电子化管理模式下的民主行政推行以顾客为中心的电子政务建设，是西方国家政府公共行政实践实现民主价值取向的又一重大举措，由此推动了政府公共行政向电子化政府管理模式和服务型管理模式的发展。在电子化政府管理模式下，西方国家把现代科学技术的使用与政府行政改革有机结合起来，把从根本上改善政府的公共服务作为电子政务建设的核心价值。西方国家注重运用电子计算机技术、网络信息技术来完善和实现政府行政过程中的公众参与机制、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制。1993年9月，美国克林顿总统提出了“国家资讯基础建设”和构筑以顾客为导向的电子政府、走向在线服务的政府发展目标。 以电一子政务为主要内容的政府电子化管理将政府公共部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息，能够直接表达自己的意志、提出对公共服务的要求，并凭借网络来实现权利和履行义务;政府通过网络公布服务信息、直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息、处理公众提出的各种要求、管理公共事务和传递公共服务。在这种互动式的双向传输过程中.政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在、以网络为传播途径，在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理。通过网络完成信息的收集与发布。电子政务成为了公众实现权利、选择服务的手段、工具和渠道。电子政务所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力，使网络化政府服务成为可能;使政府公共行政更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。电子化政府管理模式使政府公共部门不再是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者;不再以自身制定的规则为依归，而是以公众的需求为导向和增强对公众需求的回应力。三、行政模式的转换我国公共行政活动以追求行政效率为目标，公共行政的改革与发展也完全是作为寻求提高效率的途径。但是，效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上的矛盾冲突和无法达到的统一，使得政府公共行政在把效率作为核心价值目标来追求的同时，忽视了公共行政应当重视与承担的社会公平、社会责任和服务质量;在强调政府与社会公众之间关系的不对等性和公共行政直接维护政治统治的工具性作用时，忽视了政府应置于社会公众监督之下的机制与渠道建设，也忽视了公共行政的服务性功能。一句话，忽视了政府公共行政的民主价值。因此，适应公共行政发展的民主化要求，必然要转换我国的政府行政模式。（一）转换政府的行政理念 转换政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调公共行政是直接进行与维护政治统治的工具性作用到强调经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用;从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制;从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变，从行政控制型体制向依法行政型体制转变。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制;既谋求提高公共行政的效率和管理能力，又谋求公共行政活动对社会公众负责、对结果负责。因此，这是公共行政民主价值与行政体制的全新设计。（一）转换服务范式，推进电子政务建设进程。全球化和信息化意味着全球信息沟通网络的形成与世界联系的加强，但我国在信息化发展方面还很滞后。因此，在实现政府行政模式由管理型向服务型转变的过程中，应当把行政模式转换与运用先进的科学技术有机结合起来。最突出的表现就是推进电子政务建设进程，走向在线服务，包括运用信息与通讯技术，特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务，扩大信息技术在政府公共行政中的应用与服务.把工业形成的集中管理、分层结构的“大政府”通过因特网信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。（二）根据社会的发展需要界定好政府的职能和优化行政业务流程。在我国社会主义市场经济体制获得了深人发展的历史条件下，社会企事业组织的发育、独立和成熟程度.以及社会群团组织的独立程度和参与意识都得到了相当的发展。因此，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力，把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业，对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，发挥社会中介组织和社会团体的作用，建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力、市场监管的权力和社会公共服务的权力已经成为政府公共行政民主价值取向的必然要求。因此，政府公共部门不仅需要着眼于政府与社会的关系。重新界定政府职能，通过合同出租、租赁、招标、承包、采购等方式把原来由政府包揽的职责市场化和民营化，实现政府部分职能的市场化和政府从社会的部分撤出。同时，即使对于那些必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。政府公共行政不再是管制行政，而是实现了管治与服务的有机统一。也只有这样，才能体现我国政府公共行政的民主价值和以人为本的科学发展观。参考文献[1]《毛泽东文集》(第八卷)，人民出版社，1999年6月[2]丁煌，《西方行政学说史》，武汉大学出版社，1999年4月[3]张文明等，《精简、统一、效能一一中国政府机构与行政管理体制改革》，广西师范大学出版社，1998年12月[4]汪玉凯等，《中国行政体制改革20年》，中州古籍出版社，1998年12月 [5]杭俐，《中国共产党治国方略的发展历程》，《中共党史研究》，2000年第3期[6]汪永成，《新时期中国行政发展:定位与走向》，《政治学研究》1999年第3期[7」胡伟，王世雄，《构建面向现代化的政府权力一一中国行政体制改革理论研究》，《政治学研究》，1999年第3期致谢在论文完成之际，我的心情万分激动。从论文的选题、资料的收集到论文的撰写编排整个过程中，我得到了许多的热情帮助，你严谨细致、一丝不苟的作风一直是我工作、学习中的榜样；你循循善诱的教导和不拘一格的思路给予我无尽的启迪。在此，谨向徐三忠老师表示崇高的敬意和衷心的感谢！