行政管理理论与实务行政决策 32页

第八章行政决策 案例导入：国务院决定：2010年全面实施事业单位绩效工资（一）发展进程２００９年１月１日起，在义务教育学校实施２００９年１０月１日起，配合医药卫生体制改革，在疾病预防控制等专业公共卫生机构和乡镇卫生院等基层医疗卫生事业单位实施。２０１０年１月１日起，在其他事业单位实施对离退休人员发放生活补贴 （二）配套改革：第一人事制度改革。过去都是“铁饭碗”，以后要全面实行聘用制，许多事业单位还有编外人员，在一个单位到底使用什么样的人事制度，这个制度要规范第二工资制度改革。现在大家都知道基本工资制度已经改革了，但是按照事业单位工资制度改革的规划，还要实行绩效工资制。绩效工资已经在义务教育中小学教师中陆续开展，其他单位也要陆续开展。 第三是财政投入体制改革。根据大的3类、小的3类分别情况，通过不同的投入机制，既保证事业单位的公益性，又使人员福利得到保障。第四是养老保险制度改革。养老保险制度改革是在科学分类基础上和这些改革配套进行的。 第一节：行政决策概述一、决策与行政决策（一）决策的涵义与特征1、决策的涵义决策，是指根据预定目标作出行动的决定称之为决策。它具有广义和狭义两种概念2、决策的特征①目标的社会性②预见的科学性③抉择的慎重性④实践的必然性 （二）行政决策的涵义与特点1、行政决策的内涵行政决策是指国家行政机关依据职权在其管辖范围内依法处理行政事务而进行的决策。2、行政决策的特点①决策主体的权威性②决策依据的法律性③决策实施的强制性④决策目标的非营利性 （三）行政决策的地位和作用行政管理的诸多功能中，行政决策是最重要的、主导的一项功能。在一定意义上说，行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行为都离不开行政决策。它在行政管理活动中的地位和作用，西蒙的经典描述“在管理中决策起什么作用呢？据此，他提出了“管理就是决策”的观点。虽然决策在行政管理中具有主导性的地位，但是它的功能并不能代替其他诸如协调、指挥、领导等功能。其作用体现在：1、行政决策是行政活动的中心环节。2、行政决策是行政领导的首要职责。3、行政决策是行政效能的重要体现。 二、行政决策的分类（一）按照行政决策主体在决策权力系统中的地位，分为高层决策、中层决策和基层决策；（二）按照决策主体的人数和决策权力分配的情况，分为群体决策、集体决策和个人决策；（三）按照所要解决问题的范围和重要性，分为战略决策、战术决策和策略决策（四）按照决策者的思维反应模式，分为理性决策和非理性决策； （五）根据决策主体的决策方式，分为经验决策和科学决策；（六）依据决策问题的性质，分为确定型、风险型和不确定型决策（七）根据决策的时间先后顺序，分为原有和追踪决策 三、行政决策的原则1、目标原则2、信息原则3、预测原则4、择优原则5、可行原则6、动态原则 第二节：行政决策的程序与方法一、行政决策的程序所谓行政决策程序，也即决策过程，是指由决策问题的提出到方案出台所经过的主要步骤。一般都要经过以下几个程序：1、政策问题的提出2、政策方案的拟定3、政策方案的决定4、政策方案的执行5、政策方案的评估 政策过程周期问题界定备选方案方案评估方案决策决策执行政策评估 案例分析：物权法的出台一、物权法的出台历程1999年10月，中国社科院法学研究所物权法起草小组完成《中国物权法草案建议稿》。2000年12月，中国人民大学民商事法律科学研究中心完成《中国物权法草案建议稿》。 2001年5月，在物权法专家讨论会上，中国全国人大法制工作委员会民法室提交了在社科院草案和人民大学草案的基础上加以删节、增补形成的物权法草案。之后，法制工作委员会用了半年的时间对民法室的草案进行修改，完成了新的草案：《中华人民共和国物权法(征求意见稿)》。 2002年12月23日，全国人大常委会第一次审议物权法草案。2004年10月23日，全国人大常委会第二次审议物权法草案。2005年6月26日，全国人大常委会第三次审议物权法草案。2007年3月16日《中华人民共和国物权法》颁布，并定于2007年10月1日正式实施。 二、物权法出台前的重庆“最牛钉子户”3月初，网上各大论坛开始流传一个帖子，题目是《史上最牛的钉子户》，帖子的内容是一张图片：一个被挖成10米深大坑的楼盘地基正中央，孤零零地立着一栋二层小楼，犹如大海中的一叶孤舟。重庆网友将其命名为“史上最牛的钉子户”。这期间，重庆市市长、九龙坡区政府以及房管局、法院、开发商等，纷纷就“最牛钉子户”事件公开表态。网络媒体也表现出了空前的传播力量，事件发展的每个关节，几乎都有网络的“现场直播”。 4月2日下午，吴苹与开发商签订了异地安置协议。按协议，吴苹选择了异地实物安置方案，开发商将其在重庆沙坪坝区开发的一处门面房，按同样面积交付吴苹。但据有关人士透露，双方的协议上没有关于补偿金的事项。下午4时30分，在祖屋里坚守了12天的杨武，一声不吭地走出“孤岛”，挂在楼上的国旗和两幅标语也被拆掉。据重庆市九龙坡区人民法院一负责人称，法院已组织六次调解。3月28日下午，九龙坡区委书记郑洪接待吴苹长谈三小时；4月1日，在该区法院组织下，拆迁双方基本达成口头协议，昨天下午双方签字生效，开发商也向区法院提出撤诉，经区法院裁定，强拆程序已被终止。 当晚，开发商正式接管“孤岛”。晚上7时许，工地周围出现大批警察巡逻，挖掘机进入工地，拆除了“孤岛”屋背对轻轨站一侧的墙壁。9时许，“孤岛”屋的屋顶已被拆除，工地外挤满赶来报道的记者和围观的百姓。10时39分，伴随着一声轰鸣和高高腾起的尘土，屹立了一年多的“孤岛”，被夷为平地。一个城市拆迁中的普通拆迁户，因为坚守“私有财产不受侵犯”，闹出了轰动全国的“最牛钉子户”事件，引发了政府和民间对两部法律的集中关注———《物权法》和《城市房屋拆迁管理条例》 二、行政决策的方法（一）定性分析，国外通常称为“软技术”方法，它主要是依靠决策者应用社会科学的原理，根据个人的经验和判断能力，从对决策对象本质属性的研究入手，通过定性研究，了解方案的性质、可行性和合理性，然后进行决策方案的选择。（二）定量分析，又称为“硬技术”方法，它主要是应用数学模型和计算机技术来解决决策问题，事实上是在定性分析的基础上，对决策对象进行数量研究和计算，用它来进行比较和决策方案择优。 （三）头脑风暴法1、头脑风暴法的概念所谓头脑风暴(Brain-storming)最早是精神病理学上的用语，指精神病患者的精神错乱状态而言的，现在转而为无限制的自由联想和讨论，其目的在于产生新观念或激发创新设想。头脑风暴法又称智力激励法、BS法、自由思考法，是由美国创造学家A·F·奥斯本于1939年首次提出、1953年正式发表的一种激发性思维的方法。此法经各国创造学研究者的实践和发展，至今已经形成了一个发明技法群，如奥斯本智力激励法、默写式智力激励法、卡片式智力激励法等等。 2、头脑风暴法的原则①庭外判决原则。对各种意见、方案的评判必须放到最后阶段，此前不能对别人的意见提出批评和评价。认真对待任何一种设想，而不管其是否适当和可行。②欢迎各抒己见，自由鸣放。创造一种自由的气氛，激发参加者提出各种荒诞的想法。③追求数量。意见越多，产生好意见的可能性越大。④探索取长补短和改进办法。除提出自己的意见外，鼓励参加者对他人已经提出的设想进行补充、改进和综合。 （四）德尔菲法1、德尔菲法的演变德尔菲是古希腊地名。相传太阳神阿波罗(Apollo)在德尔菲杀死了一条巨蟒，成了德尔菲主人。在德尔菲有座阿波罗神殿，是一个预卜未来的神谕之地，于是人们就借用此名，作为这种方法的名字。德尔菲法是在20世纪40年代由O．赫尔姆和N．达尔克首创，经过T．J．戈尔登和兰德公司进一步发展而成的。德尔菲这一名称起源于古希腊有关太阳神阿波罗的神话。传说中阿波罗具有预见未来的能力。因此，这种预测方法被命名为德尔菲法。1946年，兰德公司首次用这种方法用来进行预测，后来该方法被迅速广泛采用。 2、德尔菲法的特征（1）吸收专家参与预测，充分利用专家的经验和学识；（2）采用匿名或背靠背的方式，能使每一位专家独立自由地作出自己的判断；（3）预测过程几轮反馈，使专家的意见逐渐趋同。因此，它可以达到以下效果：（1）资源利用的充分性。由于吸收不同的专家与预测，充分利用了专家的经验和学识；（2）最终结论的可靠性。由于采用匿名或背靠背的方式，能使每一位专家独立地做出自己的判断，不会受到其他繁杂因素的影响；（3）最终结论的统一性。预测过程必须经过几轮的反馈，使专家的意见逐渐趋同。 第三节:行政决策的智囊体系一、行政决策体系的构成（一）决策中枢系统。它是现代决策体系的核心组成部分，其主要职责是综合分析各种现实条件和因素，确定决策目标，选择决策方案。它直接决定着决策的成功与否，为此，要从决策人员的素质和群体结构来入手提高系统的效能。（二）决策信息系统。它是行政组织体系的基础。因为任何一个决策系统，都离不开系统信息的输入和输出。在现代信息社会，信息的重要性更是不言而喻的。它包括获取信息、处理信息、贮存信息和传输信息四部分。 （三）决策智囊系统。它由辅助决策中枢系统进行科学决策的专家学者、专职人员和决策咨询机关等构成。这系统的任务是以建议、参谋等形式为决策机关和领导者服务，向他们提供决策的科学方案。存在的原因有：1、行政活动的广泛性和复杂性决定了行政决策的复杂性，需要通力合作才能实现方案的优化；2、决策者受制于精力和时间，无法事必躬亲，需要智囊提供帮助 二、行政决策智囊团的组织形式1、内部智囊机构。它是指一个国家、地区、部门和企业单位内部的常设机构，是专门为领导部门和各级领导者进行决策提供咨询服务的部门。2、外部智囊机构。那些在社会商城里的饿具有法人资格的营利性智囊机构，他们接受来自政府、团体和私人等任何委托者的咨询任务，为他们提供决策的依据。3、柔性智囊机构。为了完成某一项专业任务而临时组成的智囊机构，这种机构具有弹性。 三、我国智囊体系的建立与完善（一）我国决策智囊体系的现状目前我国决策智囊体系主要有以下几种：1、政策研究机构。我国从中央各部委到各级党政部门,大多设有政策研究室,专门从事政策研究的常设智囊机构。2、决策科学的专业研究机构。国务院的经济研究中心,技术经济研究中心,农村发展研究中心及各省市自治区的经济研究中心等,既是政策研究机构,也是决策科学化的研究组。 3、自然科学、社会科学的专业研究机构。中国科学院和中国社会科学院所属各研究所,各省、市、自治区的科学院分院和社会科学院、所。4、咨询服务公司。专为社会提供技术经济、经营管理决策,制定发展规划,以及多种社会项目的咨询服务。5、科技情报研究机构。6、专家顾问委员会。发挥顾间、参谋作用。7、各种民间学会、研究会。这些组织具有弹性。 从目前我国现有的咨询机构来看,尽管它们在工作中做出了一定的成绩,但存在问题也不少,队伍素质不高领导不够重视,有些甚至成为领导第二秘书班子,忙于为领导起草文件、报告。智囊机构本身组织体系、研究方法、知识结构等方面与发达国家相比还存在较大的差距。 如在研究方法上定性分析多、定量分析少,没有充分利用计算机、统计学、运筹学、计量经济学等的方法和手段进行定量分析弓再者就是总结分析多,预测研究少；缺乏多方案比较和模拟后果分析，往住是考虑经济、技术自素,忽视政治和社会因素，特别是智囊机构在研究过程中常常受制于决策者和行政方面的干扰,有些虽为智囊性单位,实质上是文秘型机构,难以发挥咨询作用。 （二）我国行政决策智囊体系的完善1、完善各行政部门的政策研究室，使之真正成为行政组织内部卓有成效的智囊机构；2、继续发挥各专业研究机构及学会、研究会的作用，尤其是发挥高等院校的研究力量，从中央到地方建立一整套的政策研究中心，为各级决策部门服务； 3、借鉴国外经验，大力发展外部智囊机构，动员各社会团体和个人的力量发展各种类型的咨询服务公司4、参加跨国性的研究组织，通过国际合作的方式获取尽可能多的信息和情报，加强与世界各国的信息交流，实现与国际接轨。