行政管理学课件(沈亚平) 342页

行政管理学PublicAdministration南开大学周恩来政府管理学院沈亚平 行政学理论体系结构图行政管理学行政环境行政原理行政职能行政组织行政领导人事行政行政决策行政执行行政监督机关行政行政方法行政效率行政改革与发展 第二章行政原理第三章行政环境第四章行政职能第五章行政组织第六章行政领导第七章人事行政第八章行政决策第九章行政执行第十章行政监督第十一章行政机关管理第十二章行政方法第十三章行政效率与行政改革第一章 绪论 第一节行政学的含义、研究对象、研究方法（一）行政的含义（5个方面）第一章 绪论1.从政府分工及其组织结构的状况角度看(Legislation,Executive,Justice)孟德斯鸠的“三权分力”学说，行政指执行法律，但行政也存在立法权，立法和司法也存在行政权；一、行政与行政学的含义(publicadministrationanditstheory)2.从政治和行政的不同功能角度看(ManagerialandPoliticalapproach)古德诺(F．J.Goodnow)《政治与行政》：国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者为政治，后者为行政；但两者存在交叉；Efficiencyislessaconcernthaneffectivenessorresponsiveness. 3.从管理的角度看(Management)怀特(LeonardD.White)《行政学导论》Managementinpublicsectorisverymuchlikethatinprivatesector,primarilyconcernedwithefficiency.4.从综合的角度看(GeneralMeaning)政府组织(Government)：行政乃是国家行政机关推行公务的活动；政治运行(Politics)：行政乃是民意的实行，国家意志的执行；管理(Management)：行政乃是以集体努力与合作完成共同任务的活动和艺术；行为科学(BehaviorScience)：行政是由有关于行政活动的人的行为构成的，人的行为动机以及社会环境对人的行为的影响是行政的内在要素； 5.行政的一般含义政府依法对国家事务、自身事务和社会事务进行的管理活动；（1）行政的主体：政府，非其他社会组织或个人；（2）行政的客体：国家事务、自身事务和社会事务，非其他组织的内部事务，更非私人事务；（3）行政权力的来源国家法律授权、具有权威性； （二）行政的特点1.政治性(Political)：行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；2.社会性(All-around)：社会经济、科学、文化、教育、卫生；管理社会公共事务是行政的基本职能3.执行性(Executive)：执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议；4.系统性(Systematic)：开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换； （三）行政学的含义1、汉语：行政管理学、公共管理学、公共行政学、公务管理学、政府管理学2、英语：AdministrationPublicAdministrationPublicManagement3、含义：是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性、动态性较强的理论和应用相结合的相对独立的学科。 （四）行政管理的构成要素1、人员要素(Staff):公务员的任用、调配、等级、薪俸、晋升、奖惩、退职等；2、行为要素(Action)：实体性的行为要素：计划、组织、指挥、协调、控制；程序性的行为要素：方法、程序、技术3、组织要素(Organization)：行政组织间的沟通关系和网络系统，是组成行政管理的“骨架”要件4、时空要素(Space-time)：时间要素：讲求时效，提高效率空间要素：注意环境，因地制宜5、物质要素(Commonproperty)：资金、必需的设备、工具、材料、场所 （五）行政管理主体1、政府(Government)：中央政府(CentralGovernment)和地方政府(LocalGovernment)；2、政府行政机关(DepartmentsinGovernment)：(1)在效力上，行政机关在获得法律和政府授权条件下，其发布行政规定的效力等同于政府(2)在程序上，行政机关发布行政规定一般需要经过同级政府或上级政府同类机关的批准或许可3、行政首长(DirectorinGovernment)：包括四类行政首长是指一种非人格化的特定职位上担任法定职务的人，不是作为社会存在的自然人 （1）、政府首脑西方:普选或间接我国:政府首脑的产生，通过党内提名，并报请人民代表大会选举通过，经人大或其常委会任命后生效；（2）、政府首脑以下的高级政务类行政首长不得越权行事；特殊情况下，得到授权时他们可以代表政府；（3）、高级政务类行政首长下的各类行政首长政务首长以下的各级常务首长；负责推动和执行各种既定政府决策；权力主要来自政府内部按照逐级授权；（4）、政府普通公务员（人数最多）处理政府日常事务，具体执行和技术操作既定政府决策或首长决定； （六）行政管理客体：6类1、经济性组织(EconomicOrganizations)：制造业、服务业、金融业等各种以赢利为目的的组织；申请、登记、备案、审批制度2、社会性组织(SocialOrganizations)：教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织；登记和检查制度3、政治性组织(PoliticalOrganizations)：政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织；登记和检查制度4、教科文组织(Edu&Sci&CulturalOrganizations)：教育、科学、文化等5、新闻性组织(MediaOrganizations)：报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织；登记和检查制度6、公民(Citizen)：行政管理中最大量的行为对象; （七）行政管理的主要方式：9类2、行政司法(AdministrationofJustice)：负责一部分行政仲裁事务，行政法规适用;专业性、技术性事件;3、制定行政管理法规(AdministrationofLaw)：3类1、行政立法(AdministrationofLegislation)：法定立法：全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有立法权;委任立法:立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规;管辖立法:依据政府职权而订立的规章制度; (1)、强制性行政管理法规(CompellingAdministrationofLaw)：对法律或行政法规未规定的事项加以规定;(2)、执行性行政法规(ExecutiveAdministrationofLaw)：为执行法律或上级行政法规而制定的行政管理法规，表现为制定实施细则或实施条例等;(3)、补充性行政管理法规(ComplementaryAdministrationofLaw)：补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规;4、行政决策(AdministrationDecision-making)：区别于非行政决策（1）.法定的行政行为主体或法定授权者所特有；（2）.约束力强，适用于决策所规定一切行为主体；（3）.目标非赢利性，维护社会正义和公众利益为基本目的；（4）.决策涉及变量多且综合效益在许多情况不易衡量等。 5、行政领导、行政指导、行政引导(1)、行政领导(AdministrationCommand)：“职务”与“行为”两层含义(2)、行政指导(AdministrationDirection)：提出行政规范或意向,无绝对的权威和完全的约束力，原则性约束(3)、行政引导(AdministrationInstruction)：通过改变国家政策对社会行为主体施加影响，改变其价值取向，朝着有利于国家目标实现的方向改变；“西部大开发”；“东北老工业基地改造” 6、行政规划、行政计划、行政预算(1)、行政规划(AdministrationLayout)：较长一个历史时期的预测性总体构想。“十五规划”、“863计划”(2)、行政计划(AdministrationProgramDesign)：又称行政设计，行政计划是行政规划的细化(3)、行政预算(PublicBudget)：由政府按法定程序编制和提出,由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划；我国的行政预算由中央预算和地方预算两部分组成 7、行政协调、行政沟通、行政平衡(1)、行政协调(AdministrationHarmonization)：政府内部各单位和各成员之间的协调；政府以公共权力的权威协调社会各方的行为；(2)、行政沟通(AdministrationCommunication)：行政管理活动中对内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程(3)、行政平衡(AdministrationBalance)：政府在维护国家阶级利益的前提下所采取的一种管理方式，表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见(听证会制度) 8、行政干预、行政检查、行政制裁(1)、行政干预(AdministrationIntervene)：对社会行为主体行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止(2)、行政检查(AdministrationInspection)：对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定(3)、行政制裁(AdministrationPunishment)：以政府为行为主体做出各种行政纪律处分和处罚的总称 9、行政支持、行政救济、行政服务(1)、行政支持(PublicSupport)：政府依据一定的价值判断所采取扶持其发展的政策行为(2)、行政救济(PublicRedress)：政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题(3)、行政服务(PublicService)：政府的基本功能就是提供服务A、现金给付，如，孤老、残疾人、失业、贫困救济等；B、税收和费用减免，如，设定社会贫困线并减免低收入者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等；C、兴建救济设施，如，兴建孤儿院、养老院及收容所等“孙志刚事件”，废止一部法律，《城市收容人员规定》？ 二、行政学研究对象：（一）、怀特(Leonard．White)：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规（二）、D.L古立克(LutherH．Gulick)：“七要素”理论（POSDCRB）计划(Planning)、组织(Organizing)、人事（Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)、预算(Budgeting)（三）、张金鉴：“15M”理论目标(Aim)、规划(Program)、人员(Men)、经费(Money)、物材(Materials)、组织(Machinery)、方法(Method)、领导（Command）、激励(Motivation)、沟通(Communication)、士气(Morale)、协调(Harmony)、及时(Time)、空间(Room)、改进(Improvement)（四）、理论图示 三、行政学的研究方法（一）、理论研究和实证研究相结合的方法：理论研究(AcademicResearch)：从行政现象出发，概括出一般的原理或规律；实证研究(DemonstrationResearch)：从事实出发，先用调查统计、数学计算等方法，根据结果确定某个行政方案；（二）、历史研究和比较研究相结合的方法历史研究(HistoricalResearch)：从纵向的历史，以史为鉴；比较研究(ComparativeResearch)：采取横向比较的形式，地区比较、时间段比较；“模式比较法”(ModeComparability)：世界范围内的各个国家，再对同一模式的不同国家进行比较； （三）、静态研究和动态研究相结合的方法静态研究(StaticResearch)：以制度和组织结构为研究重点，又称为结构研究方法；动态研究(DynamicResearch)：侧重研究人的行为、功能、环境等因素；（四）、间接研究和直接研究相结合的方法间接研究(DirectResearch)：已有的文献资料；直接研究(IndirectResearch)：社会调查、模拟实验； （五）、行为主义研究和心理学研究相结合的方法行为主义研究(BehavioristicResearch)：分析人的行为，“社会人”，非正式组织；心理学研究(PsychologicResearch)：分析人的心理因素对行政行为和行政环境的影响；（六）、系统研究和数量研究相结合的方法系统研究(SystematicResearch)：系统和环境的适应性、系统的整体功能；数量研究(QuantitativeResearch)：定量分析技术，理性分析模式； 四、行政学和其他学科的关系（一）、行政学与政治学行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学；政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象（二）、行政学与行政法学行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范,包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等； （四）、行政学与社会学社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；行政学是其中的一部分；（三）、行政学与管理学行政学：属于一级学科公共管理（1204）中的二级学科（120404）行政学（部分）：同时属于一级学科政治学（0302）的二级学科（030206）；学科目录 第二节行政学的产生和发展一、西方公共行政理论的产生和发展（一）、西方公共行政理论产生的历史背景1、19世纪末-20世纪初，欧美主要国家完成了产业革命；2、工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；3、城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增；4、管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果；5、英国文官制度（meritsystem）、美国三权分立制公共管理实践 （二）、西方公共行政理论的产生1、1865年，德国学者冯.史坦因：《行政学》，最早使用“行政学”一词，主要是在行政法的意义上使用；2、1887年，美国学者伍德罗.威尔逊（WoodrowWilson）：《行政学之研究》一文，“行政学”作为一个行政管理学的概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；3、1900年，美国学者F.J.古德诺（FrancJ.Goodnow）：《政治与行政：对政府的研究》一书，提出应政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学母体中的分离； （三）、西方公共行政理论的发展：三个阶段1、传统管理时期（1900-1930）：“科学管理（ScientificManagement）”、“X理论时期”（1）.1911年：美国工程师，“科学管理”之父，F.W.泰勒《科学管理原理》，把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中A.任务管理：单位时间里工人完成的工作量；B.标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理C.管理阶层的出现：所用权和经营权的分离 （2）.1916年：法国工程师，法国“科学管理”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论；法约尔管理14原则：A.分工(divisionoflabor)：减少浪费、增加产出，培训人员；B.权力(authority)：实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；C.纪律(discipline)：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；D.指挥(direction)：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响； E.指导(guidance)：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量，统一行动；F.利益(good)：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点；G.报酬(reward)：合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积极性；H.集权(centralizationofstatepower)：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；I.等级链(hierachicalchain)：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信息的途径跳板原则(gangway)：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则； I.秩序(order)：工作任务应有严密的安排，形成进退有序的工作规范；J.平等(equality)：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础K.稳定(stabilization)：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发；L.主动性(go-aheadism)：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性；M.团队精神(teamspirit)：和谐的团队氛围，增强凝聚力；法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题； （3）.马克思.韦伯（MaxWeber）：“组织理论”之父，官僚科层组织；A.官僚模型（BureaucracyModel）：不包含“官僚主义”的意思，表明组织设计的规范和特点；B.组织的基础：权力；a.传统权力（traditionalauthority）：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英国、日本的皇室；b.超人权力（charismaticauthority）：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；c.法定权力（legalauthority）：选举而来，来自法律和社会契约；这种权力构成了官僚组织的基础 （3）.行政学早期的“三杰”：A.1926年，美国人L.D.怀特《行政学导论》，全美第一本行政学教科书《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》B.1927年，美国人W.F.魏劳毕（W.F.Willoughby）《行政学原理》；《现代国家的政府》C.1930年，美国人J.M.费富纳（JnhnM.Pfiffner）《行政学》； （4）.传统管理时期行政学的特点A.侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；B.注重组织的静态研究，忽视动态研究；C.注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究； 2、行为科学时期（1930-1960）（1）.1927-1932年：哈佛大学的E.梅奥（EltonMayo），《工业文明中人的问题》，提出行为科学的核心内容——人际关系学A.行为科学的由来：1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划B.行为科学的发端：1927-1932年：美国西方电气公司的“霍桑实验”HawthorneExperiments a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验客观物质条件（工作环境、工时长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪；b.第二阶段：访谈实验证明士气和监督的因观关系，而改善人际关系，加强信息沟通，参与管理（participantmanagement）是提升士气的关键；c.第三阶段：绕线机组实验，证明了组织中非正式组织(unofficialorganization)的客观存在； （2）.1940年：A.H.马斯洛（AbrahamH.Maslow,1908-1970）需要层次理论；《人类动机理论》（ATheoryofHumanMotivationPsychologicalReview）,1943年自我实现的需要尊重需要归属或承认的的需要保障或安全的需要生理需要 （4）.1960年：D.麦克雷戈（DouglasMcgregor）的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题。《企业的人性面》“X理论”：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；“Y理论”：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性；（3）.1952年：赫茨伯格（FredetickHerzberg）的激励保健因素理论 （6）.卢音（KurtLewin）的团体动力学；（7）.弗洛姆（VictorH.Vroom）的期望纪律模式理论；（8）.斯金纳（B.F.Skinner)的强化理论；（5）.威廉.大内：Z理论；A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失之偏颇；B.人既非绝好也非绝坏，人是人性和兽性的结合体；C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化； 行为科学时期行政学的特点：A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；B.注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究； 3、系统理论时期（1960-至今）：“Z理论时期”（1）.孔茨（HaroldKoontz）：1961年〈管理理论丛林〉，“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论（SystemTheory）和权变理论(ContingencyTheory)（2）.1964年，伊斯顿（DavidEasten）：〈政治学的革命〉制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义（Post-BehavioralScience）；（3）.1937年，贝塔朗菲(LuduigVonBertalanffy)提出一般系统论：整合科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”； B.雷格斯(FredW.Riggis)1961年《生态行政学》：生态模式（EcologicalModel）集大成者划分各国行政模式，融合型(FusedMode)的农业型行政模式；棱柱型(PrismaticMode)的过渡行政模式；绕射型(DiffractedMode)的工业型三类，各国应结合国情选择；（4）.菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；（5）.生态行政学：生态系统（ecologicalsystem）,政府和环境的互动（interactions）和动态平衡(dynamicequilibrium)；A.高斯（JohnM.Gaus）：首先提出1936年《美国社会与公共行政》；1947年《公共行政的政界》 1、新公共管理NewPublicAdministration（20世纪70年代）：1968年9月，纽约雪城大学（SyracuseUniversity）（四）、公共行政理论的新发展2、弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson)：1980年，《新公共管理学》3、1989年3-4月：PAR（PublicAdministrationReview）主要理论观点（1）.主张社会正义（SocialJustice）和社会公平（SocialEquity）：应兼顾效率、经济目的和社会公平、社会正义，改变传统的公共行政伦理观和价值观； （2）.主张改变研究重点：A.变革观念（idea）：改变那些防碍社会公平的政策和制度结构；B.关注政策（policy）：解决实际问题，“关心国防部，更关心国防”；C.范式变革（paradigm）：对传统的基本假设、理论框架、价值规范、研究方法等进行一次重大调整，重视行动理论；（3）.主张构建新型的政府组织形态：改变传统科层官僚组织的超稳定结构，使变革成为经常；（4）.主张突出政府公共行政中的“公共”性质：区别于企业管理（PrivateManagement），公共管理(PublicAdministration)应强调公共利益(PublicInterest)和公共目的(PublicPurpose)，承担公共责任(PublicAccountability)； （5）.主张民主行政(DemocraticAdministration)：应以公众意愿、利益为中心，强调公众参与和政策公开4.公共政策分析（publicpolicyanalysis）：政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等（1）.产生背景：现代政府的政策条件和政策任务的复杂化；（2）.主要人物：拉斯维尔（HaroldD.Lasswell）：1951年《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》 （四）、西方各国的行政改革1、加强政府的综合协调职能：加强政府首脑的主导权，加强计划、财政、金融部门的协调2、精简机构，裁并部门：减少管理层次和职能部门；3、调整行政权力结构：权力下放，吸引公众参与公共行政；4、实行公务员制度改革：削弱“通才”对决策的影响，实行行政人员专业化，专业人员行政化；推行合同制，终身制名存实亡； 5、重视行政咨询机构，发挥智囊团（brainpower）的作用：美国700有多个，或政府部门或民间机构；6、采取科学的管理方法、实行办公自动化：‘OA’；’SOHO’7、调整政府外部关系，实行民营化，扩大社会实体自由度：撒切尔政府改革措施，30多家国有大企业实现民营化管理8、讲究投入产出比：（1）、精简机构、人员，节约开支；（2）、实行公共工程招标制，出租公共服务项目。如铁路等（3）、引入市场机制和私人企业管理机制，“企业家式政府” 9、打破政府垄断公共服务项目，实现公共服务社会化：实现社会承诺制，以“顾客”为中心10、行政改革得到理论支持：公共选择理论、新制度经济学、小政府理论、新公共管理理论 （五）、西方现代行政现象1、行政职能拓展：（1）奉行自然法：立法才能反映民意；（2）议会的核心地位：政府只是依法行政；“无法律即无行政”；（3）新技术带来新问题：20世纪60年代后，法律有限，变动无穷（4）自由裁量权的出现，扩大了政府的权力；“行政国家”（AdministrativeState）,大政府（BigGovernment） 2、不良现象增加：和行政职能的拓展相关（1）行政组织规模庞大；（2）行政决策迟缓；（3）官僚倾向严重； @帕金森定律：“官场病”1957年，英国学者帕金森(C.NorthcoteParkinson)《帕金森定律——组织变态之研究》Parkinson’sLaw定律一：冗员增加原理:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个原动因造成的。*官员们彼此为对方制造工作（如行政审批，工商、税务、审计、公安，既得利益驱使）*每一个官员都希望增加部属而不是对手（如“投票”）； 定律二：中间派决定原理为了争取中间派的支持，双方颇费心机进行争取，特别是双方势均力敌的情况下。所以，不是竞争对手而是中间派成了主角*对决定的内容不十分清楚的人*意志薄弱的人*耳朵不大灵光的人定律三：鸡毛蒜皮定律大部分官员由不懂得百万、千万元而只懂得千元的人组成，以至于讨论各种财政议案所费的时间与涉及的金额呈反比，即涉及的金额越大，讨论的时间越短，反之时间则越长。鸡毛蒜皮的事情则花费很多时间 定律四：办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”，“完美就是结局，结局就是死亡”。定律五：鸡尾酒会公式会议与鸡尾酒会（饭局）同在。把会场从左到右分为A-F六段，从进门处到最远端分为1-8八段，则可划分出48个区域；在假定酒会开始的时间为H，且最后一名客人离开的时间是最初一名客人进场后2小时20分钟，则，重要人物都会在H+75至H+90的时间在E/7区域集合，最重要的人物自然会在其中 87VIP654321ABCDEF如H=10；则H+75=11:15，H+90=11:30，E/7door 定律六：嫉妒症（分三个时期）在嫉妒症流行的机关里，高级主管辛苦而迟钝，中层干部勾心斗角，底层人员垂头丧气而不务正业第一阶段，出现了既无能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒症（平庸而嫉妒）”；第二阶段，这些庸妒症患者不幸进入或原本就在高层，尽一切可能手段排斥比自己强的人，拒绝提升能力强的人；“愚蠢比赛”第三阶段，机关仿佛被喷了DDT，凡才智者一概不得入内，机关病入膏肓，此时的机关已经无药可救了 定律七：退休混乱（50岁现象）一般退休的年龄是R，在前3年（R-3）人的精力会开始减退；问题在于如何挑选合适的接替者，工作表现越优秀，任职时间越长，越难寻得合适的接替者，而在位者总会设法阻止职位较低的人接近自己的职位，以至不得不延长自己的退休时间 @彼德原理：“不称职”1969年，美国教育家、心理学家、管理学家L.J.彼德ThePeter’sPrinciple彼德原理：在层级组织中，每个员工都将晋升到自己不能胜任的阶层；彼德原理推论：每个职位最终将由不能胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；原因：个人的能力总是有限，但晋升总是必然的 彼德差别定理：政府和私人机关的最大差别，忙着花钱与忙着挣钱；胡尔定理：多数“贵人”提拔，可能产生乘数提拔效应；艾利斯进步定理：一件麻烦事接替另一件麻烦事；马克.土温禁果定理：亚当(Adam)不是为了苹果而要苹果，而是因为那是禁果他才要；斯威夫特野心定理：野心(Ambition)驱使人做最为平凡的事情，所以，攀登的姿势和匍匐前进别无二致；华盛顿办事定理：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永无成事之日； （六）、西方现代行政精神（AdministrativeSpirits）1.主动进取，锐意创新：罗斯福新政；2.追求卓越，提升水准：效率与效果效率（Efficiency）:做了没有、做了什么A、数量上，投入产出比；B、时间上，少时多产；C、情境上，既定条件下的最佳选择；效果（Effectiveness）：做的对不对、做的好不好涉及价值判断和价值选择问题组织绩效（OrganizationalPerformance）：应该是两者的统一 二、中国公共行政理论的产生和发展（一）、中国古代的行政理论1.奴隶社会：君权神受，王权至上；2.封建社会：儒学成为行政理论；（1）.礼：统治阶级规定的制度和秩序；System（2）.乐：要求人们在思想上求得妥协，安于本分；Mind（3）.仁：做人的道理，爱心和同情心；Truth（4）.义：爱不能兼爱，而营尊卑贵贱之分；Humanity “人皆有不忍人之心。……所以谓人皆有不忍人之心者，令人乍见孺子将入于井，皆有怵惕恻隐之心——非所以内交于孺子之父母也，非所以要誉于乡党朋友也，非恶其声而怨也。由是观之，无恻隐之心，非人也；无羞恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其兴奶逡病！-------孟子 （二）、中国近现代的行政理论1.孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；2.毛泽东：人民民主专政理论、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等；3.邓小平：政治和行政体制改革理论、改革干部人事制度理论、依法行政理论等；4.1935年：张金鉴，《行政学的理论和实际》，我国第一部行政学专著问世；51988年：中国行政学会在北京成立，会刊《中国行政管理》；6.1995年：国家行政学院在北京正式成立；各省市相继成立 （三）、中国行政学发展的任务1.研究并服务中国行政实践：需要解决的问题（1）.协调经济体制、行政体制和政治体制的关系：（2）.构建“小政府，大社会”的管理模式：（3）.正确处理中央和地方以及地方各级政府间的关系：（4）.正确处理政企关系：发挥市场的资源配置作用;（5）.正确处理政府和社会的关系：“事业单位改革”、发展社会中介组织（6）.实现政府管理现代化：“硬件和软件”（HardandSoft） （7）.完善公务员制度：竞争上岗、专业化（8）.公共政策的制定、执行和评估：决策的民主化和科学化（9）.正确处理政府的公共性、非赢利性与其他组织的关系：加强对行政权力的监督，防止腐败出现 姓名职务及部门刘克田原辽宁省副省长田凤岐原辽宁省高级人民法院院长刘长贵原贵州省副省长刘方仁原贵州省委书记省人大常委会主任李嘉廷原云南省委副书记、省长丛福奎原河北省委常委、副省长程维高原河北省委书记、省人大常委会主任潘广田原山东省政协副主席麦崇楷原广东省高级人民法院院长王钟麓原浙江省副省长田凤山原国土资源部部长王雪冰原中国建设银行行长王怀忠原安徽省副省长2003.12.29中国2003年反腐盘点：落马的省部级高官 2.构建行政学科体系，丰富公共行政理论：（1）.第一层次：行政科学原理：（2）.第二层次：普通行政学、行政哲学、行政学史（中外行政管理史、思想史）（3）.第三层次：领域行政或部门行政A.领域行政：行政主体、行政运行、行政客体等领域；行政生态学、组织学、人事学、领导学、决策学、伦理学、监察学、B.部门行政：政府基本职能部门发展起来领域；工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育行政学等 （4）.第四层次：层级行政学市政学、乡镇、县级、省级、农村、特区行政学等（5）.此外：比较行政学、发展行政学等 3.加强行政学科队伍建设，促进理论和实践的结合：（1）.加强行政学院建设：发展行政理论、培训公务员：（2）.加强高校和研究所建设：培养人才、学科发展；MPA（3）.活跃学术气氛：加强国家间的交流和合作； 第三节公共管理范式的兴起与特征一、传统公共行政学的局限1、管理框架局限：政治学与管理学是其基础学科政治学强调规范取向（NormativeOrientation）意识形态，行政学无法回避管理学强调工具取向（InstrumentalOrientation）工作效率，行政学的重要研究途径如何在规范取向和工具取向间找到平衡点？ 2、管理主体局限传统公共行政学认为政府或国家行政机构是唯一管理主体，但随着社会生活的复杂化，社会事务的多样化，出现了各种非政府公共组织（NGO）如基金会、行业协会等。3、管理理念与手段局限市场经济条件下，如何处理与市场、企业和社会三者的关系，在管理任务上：“全能政府”把规则制定、监管、直接管理混为一谈在管理手段上：排斥私营部门的管理手段和竞争机制4、管理对象与管理目标局限传统公共行政学关注行政秩序和行政效率，忽视行政系统的“外部”职能，如公共环境、公共伦理等 二、公共管理产生的时代背景1、政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满（1）、政府规模太大，消耗过多希缺资源，纳税人不满；（2）、管理范围太宽，限制个人自由；（3）、行事方法不当，缺乏效率；（一）、西方国家摆脱困境的需要2、经济衰退和财政压力的加剧福利国家庞大的财政预算，出现财政赤字，引发新的社会问题3、社会问题与政府不可治理性的增加人口问题、都市化问题、环境问题、种族歧视问题等，出现政府不可治理性（Ungovernability） （二）、科技革命和全球化浪潮1、科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生重大变化：社会成员知识水平的增加和财富的增长导致对公共领域更加关注2、现代通信和信息革命对传统政府提出变革要求变革传统的金字塔型权力结构为扁平化、网络化结构，赋予地方更多的自主权，建立电子政府、网络政府3、科技革命导致社会治理新形态的出现工业文明创造了官僚制政府管理模式，新科技革命必然要求新的社会治理形态与之相适应，政府再造、新公共管理运动等4、全球化浪潮形成的三股力量——出现很多国际型公共物品，如统一的世界市场、国际竞争力等；市场经济——体制趋同跨国公司——经营模式趋同网络技术——协议趋同 （三）、政府管理和民主制度的矛盾1、政府管理——韦伯科层官僚制（Bureaucracy）的困境(1)不符合避免雷同、追求多元、强调创新、崇尚个性的信息时代的要求；（2）不符合要求打破政府对公共服务垄断的要求；（3）不符合要求信息沟通，反对封闭分割、各自为政、缺乏团队协作精神的要求2、民主制度——詹姆斯.布坎南（JamesM.Buchanan）的公共选择理论（1）民众应直接参与公共服务的供给过程：建立国家与社会共同治理的模式；（2）民众应既能控制政治家又能控制官僚（双层约束，选民选举政治家，政治家制约官僚）（3）国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制 三、公共管理范式的兴起与特征（一）、林德布洛姆(C.Lindblom)的三种研究途径：公共行政(publicadministration)公共政策(publicpolicy)公共管理(publicmanagement)（二）、“公共管理(学)”与“公共行政(学)”的关系：争议1、将公共管理(学)等同于公共行政(学)，坚持传统范式，即公共行政学派者；2、将“公共管理(学)”当做公共行政(学)的一个分支，专门研究行政管理方法、技术与技巧者3、将“公共管理”当做一种与传统的公共行政学、公共政策范式(途径)相竞争的新范式或新途径 （三）、美国公共管理研究途径1、Ｐ途径：公共政策学院的“政策途径”（ThePolicyApproach）哈佛—肯尼迪学院、tuitionandfeesmpp2密歇根大学公共政策研究所、明尼苏达大学的汉弗莱研究所、加州大学伯克利分校的公共政策学院（1）强调高层管理者和他们所进行的政策研究；（2）强调非量化和实务取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；（3）强调与政策分析结合，进行具有前瞻性、规范性理论研究 2、B途径：商学院学院的“商业途径”（TheBusinessApproach）（1）强调企业管理原则，师法企业；（2）强调对公、私部门的差别不作严格区分；（3）强调重视策略管理及组织间的管理，还强调对公共管理的过程管理（4）研究方法上偏好实验设计等量化研究方法 （四）、ContrastingBusinessandpublicadministration1、Similarities:Organizationaldesign;Theallocationofscarceresources;Themanagementofpeople. 2、Distinction:(1)Primarydistinction:(a)makingaprofit;(b)deliveringservicesorregulatingindividualorgroupbehaviorinthepubicinterest.(2)Secondarydistinction:Ambiguity:Thepurposestobeserved.BusinessManagement:Thebottom-lineprofitisthebasicmeasureofevaluatinghowgoodajobtheorganizationisdoing;Theperformanceofindividualmanagerscanbedirectlymeasuredintermsoftheirunit’scontributiontotheoverallofthecompany.PublicAdministration:Thepublicserviceishardtospecifyormeasure.Protectthequalityofenvironment----nofinancial“bottom-line” (b)PluralisticDecisionMaking:Theworktobedone.BusinessManagement:easyDecisionmightbemaderapidlybyoneindividualofasmallgroup;PublicAdministration:hardRequiremanygroupsandindividualstoattendthedecisionprocess.“thediversityofinterestsseekingtoaffectpolicyisthenatureandessenceofdemocraticgovernment”(Blumenthal,1983) (c)Visible:Theworkhavebeendone.BusinessManagement:Notallthepublicwillcensorexceptfortheshareholders;PublicAdministration:Theworkissubjecttoconstantscrutinybythepressandbythepublic.“ingovernment,youareoperatinginagoldfishbowl.Youchangeyourmindormakeablunder,ashumanbeingsdo,andit’sonthefrontpageofeverynewspaper”(Rumsfeld,1983) 1.Politics(Policy)andadministration:WoodrowWilson:isolatingtheprocessesofadministrationfromthepotentiallycorruptinginfluencesofpolitics.“administrationliesoutsidethepropersphereofthepolitics.Administrativequestionsarenotpoliticalquestions.Althoughpoliticalsetsthetasksforadministration,itshouldnotbesufferedtomanipulateitsoffices(Wilson,1887,p.210)”PaulAppleby:interactionbetweenthem“Publicadministrationispolicy-making”Howtoensureaccountabilitytobetakenbytheadministratorsorpoliticians?Structurecontrol;professionalstandards;codesofethics（五）、Issuesinpublicadministrationtheoryandpractice 2.Bureaucracyanddemocracy:Democracy:TheGreekwords:demos--people;kratis---authorityFirst,democraticmoralityassumethattheindividualistheprimarymeasureofhumanvalue,andthatthedevelopmentoftheindividualistheprimarygoalofademocraticpoliticalsystem.Second,democraticmoralitysuggeststhatallpersonsarecreatedequal----thatdifferenceinwealth,status,orpositionshouldnotgiveonepersonorgroupanadvantageoveranother;Third,democraticmoralityemphasizeswidespreadparticipationamongthecitizensinthemakingofmajordecisions.(Redford,1969)Bureaucracy：First,theneedtobringtogethertheworkofmanyindividualsinordertochievepurposefarbeyondthecapabilitiesofanysingleindividual.Second,bureaucraticsystemweretobestructuredhierarchically,withthoseatthetophavefargreatpowerandiscretionthethoseatthebottom.Third,bureaucraticorganizationgenerallyassumesthatpowerandauthorityflowfromthetopoftheorganizationtothebottomratherthattheotherway. Individual----groupororganization;Equality----hierarchy;Participation-----authorityandtop-downdecisionmaking(bottom-up) 第二章行政原理第一节概述一、含义对行政管理活动规律理性把握，揭示行政现象和本质，指导行政实践二、特点1、实践性（Practice）来源于行政管理实践；在行政管理实践中得到丰富、发展和完善； 2、综合性：(Integration)综合运用社会科学、自然科学等学科知识3、动态性：(Dynamics)理论的不断创新 第二节行政管理体制上的封闭原理一、含义系统内的管理过程构成一个连续的封闭回路，并形成有效的管理活动，包括吸收、加工和作功的完整过程；二、运行指挥中心、执行机构、监督机构、接受单位和反馈机构 指挥机构执行机构接受机构监督机构反馈机构输入输出指令处理信息原始信息封闭结构回路图反馈信息 三、运用封闭原理的注意事项：1、在做出决策前对产生的问题进行评估，以便及时采取封闭措施，防止出现混乱，把负效应减到最低；2、对封闭系统的各个环节加强监督，防止发生问题；3、准备多个应急方案； 第三节人主原理及相应的几个原理一、人主原理：Based-onMan（二）、基本思想：1、人是行政管理活动中的主体和核心因素：“行政机器”（1）、行政机关内部：行政管理者，行政领导和其他行政人员；（2）、行政机关外部：行政管理对象，所有社会民众；（一）、含义：强调人在行政管理中的主导作用； 2、做好行政管理工作需要优秀的行政管理人才：“为政之要，唯在得人”3、做好行政管理工作关键在于做好人的工作：调动人的积极性 二、激励原理:Inspirition（一）、含义从分析、考虑和满足人的各种需要出发，以引起人们某种的动力；（二）、种类1、物质动力：工资salary、奖赏premium、晋升promtion等；2、精神动力：理想、事业心、荣誉感、成就感等；3、信息动力：寻找、利用信息的价值;“生活主体—客体—消息—评价—选择行动—实现目标；” 你可以买到一个人的时间，你可以雇一个人到固定的工作岗位，你可以买到按时或按日计算的技术操作，但你买不到热情，你买不到创造性，你买不到全身心的投入，你不得不设法争取这些。——弗朗西斯（C.Francis） 激励原理需求动机行为需求满足新的需求激励 三、能级相称原理（一）、含义根据人的能力大小，赋予相应的职位和权力，各尽其才；（二）、应用的基本原则1、能级的划分和组合应保证行政组织结构的稳定和有效；战略规划层战术计划层具体执行层 2、不同的能级应具备不同的责任、权力和利益，权责利统一；3、各类能级应动态对应：年龄、知识、才能、经验等（1）、打破人员的“部门所有制”，从制度上保证人才的合理流动；（2）、引入竞争机制，公开招聘，竞争上岗；（3）、破除领导的终身制，干部年轻化； 四、领导行为原理（一）、含义研究领导行为的类型及对下属工作情绪、动机和工作效率的影响的理论；（二）、几个相关理论模型：针对影响力Influence1、领导方式连续统一体理论坦南鲍姆(RobertTannenbaum)和施米特(WarreuH.Suhmidt)等领导方式从专权式、以上司为中心到民主的、以职工为中心的领导方式之间存在多样的领导方式，构成连续统一体，采取何种领导方式不能一概而论； 2、支持关系理论：利克特(RensisLikert)(1)、含义善于使每个人建立和维持对自己个人价值重要性的感觉，把自己的知识和经验看作是对自己价值和重要性的一种支持；(2)、支持关系理论提出的领导方式：专权的命令式；温和的命令式；协商式；参与式；后者可以达到支持的目的 3、双因素模式理论：领导行为方式斯托根梯(RalphM.Stogdill)和沙特尔（CarrolL.Shartle）(1)、以工作为中心的主动结构：强调组织的需要，领导者确立目标、制定政策、发出指示；(2)、以人际关系为中心的体谅结构：强调组织人员的个人需要，关心并尊重员工； 双因素理论保健因素激励因素防止职工产生不满情绪激励职工的工作热情工资监督地位安全工作环境政策与管理制度人际关系工作本身赏识提升成长的可能性责任成就 第四节系统原理及相应的几个原理一、系统原理（一）、含义运用系统理论，对行政对象进行系统分析，研究系统内外环境的关系，实现系统整体效能最优化；（二）、特征1、整体性：整体大于部分之和；2、内部相关性：系统各个要素之间的联系；系统中也存在小系统3、环境开放性：开放的输入和输出功能；4、目的同一性：各要素和谐一致； 二、整分合原理（一）、含义整体、分工、综合；（二）、运用1、树立整体观念：分工的前提和出发点；2、合理分工：分工产生效率；“国际分工”3、有机综合：正确处理整体和局部的关系； 三、反馈原理（一）、分类：就其结果1、正反馈反馈的结果使系统的输入对输出的作用增大，导致系统运动加剧，趋于不稳定状态；2、负反馈反馈的结果使系统的输入对输出的作用减小，使系统运动越来越缩小对目标的偏离，趋于稳定状态； 计划执行控制输入决策输出输入实施输出输入控制输出计划指令执行中信息完成情况信息 第五节弹性和权变原理一、弹性原理（一）、弹性原理的含义适应管理系统内外的变化，有效实现动态管理（二）、管理弹性的分类1、从弹性所涉及的范围和影响程度划分（1）、整体弹性：管理系统在整体上的某种可塑性、应变性；（2）、局部弹性：管理系统中的某个环节或侧面的可塑性； 2、从运用弹性原理的动机和后果划分（1）、积极的弹性：主动调整弹性的限度；高效完成目标；（2）、消极的弹性：无原则地扩大或缩小弹性限度；二、权变原理（一）、含义适应管理系统内外的变化适时调整管理对策和方法；（二）、基本观点：1、权变原理的前提：管理要素，复杂多变；2、权变原理的实质：审时度势，相机权变；3、权变原理的目的：追求实效，实现目标； 第三章行政环境第一节行政环境概述一、行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和；二、行政环境的特征：1、广泛性：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；2、复杂性：要素之间交叉，关联复杂；3、差异性：国家间、地区间、部门间的差异；4、多变性：万物皆变，行政系统内外部各种要素； 三、行政环境的分类1、按地域划分：国际行政环境和国内行政环境；（1）、国际社会环境：国际社会的政治、经济、文化等的发展情况A、国际社会的政治情况：和平和发展；强权政治，“伊拉克问题”B、国际社会的经济情况：经济秩序和经济差距；C、国际社会的文化情况：文化侵略，“民主”、“快餐”；（2）、国际自然环境：全球的生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化 （3）、国内社会环境(连接2)、国内社会环境(连接2)A、经济环境：生产力水平；B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；C、精神文化环境：教育状况、人口素质；全国失学儿童有200万D、人口构成环境：人口数量、质量、构成、分布；(连接1)(连接2)(连接3) （4）、国内自然环境：A、生态资源：国土、太阳辐射、气温、水分、河流、海区B、生物资源：森林、草原、鸟兽鱼虫C、矿产资源：煤、铁、石油、天然气2、按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观A、宏观：国际、国内的社会、自然环境B、中观：行政系统的组织结构和运行环境C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况 四、行政生态学的兴起（一）、历史背景：1、兴起：20世纪50年代，人口剧增、环境恶化、能源紧张，人们普遍关注生态环境；2、以往公共行政理论研究的偏颇：侧重组织内部因素的研究上，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素； （二）、代表人物和观点2.1957年、1961年雷格斯(FredW.Riggis)《比较公共行政模式》、《生态行政学》：生态模式（EcologicalModel）集大成者1.1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；3.雷格斯对各国行政模式的划分：三类 （1）.融合型(FusedModel)的农业型行政模式；A.经济基础是农业生产力；B.行政活动以地域为基础，土地的分配和管理是政府的重要事务；C.官僚的职位重于行政政策本身；D.行政风范带有浓重的亲族主义色彩；E.流行世卿世禄的行政制度；F.政治与行政合一，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；G.政府与民众沟通较少；H.行政的主要问题是维持行政的一致和统一 （2）.衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式A.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；B.民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；C.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；D.沟通渠道发达；E.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一； （3）.棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式A.同时具有农业社会和工业社会行政形态的一些特征；B.政府的制度、法规不能实际起到约束和规范作用，传统社会的行政特性仍具有很大影响力；C.传统结构与现代结构重叠存在； 第二节行政环境与行政管理一、行政环境决定、制约行政管理1、适应政治环境的性质2、适应经济环境的发展水平3、适应文化环境等综合状况特定文化、社会背景如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；（CityManagerinOakland,CA,USA）(MyPhoto)（mayor）4、适应自然环境的特点日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张；中国——地大物博，“安于现状”； 二、行政管理对行政环境的反作用1、积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策2、消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等 第四章行政职能第一节概述一、含义（一）、现代行政职能问题的由来和发展1、由来——罗斯福“新政”（1）历史背景：1929-1932年资本主义世界经济危机 A.经济持续衰退：美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$B.金融体系接近崩溃：美国5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施C.失业剧增：失业率高达18.2%D.社会危机：产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来 （2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心B.具体措施：a.扩充总统的立法职能b.扩充总统的行政职能建立总统办公厅和各种辅助机构，总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会c.扩充总统的经济职能设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；第一次规定联邦政府对华尔街（WallStreet）的管制； （3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济A.结束了亚当.斯密（AdamSmith）自由主义经济政策，“两手都要硬”B.政府干预经济和社会事务成为共识：C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度”的问题a.政府应干预什么（What）b.政府应在什么时候干预(When)c.政府通过什么方式干预(How)d.政府干预到什么程度(Degree) 2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体现（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略（2）“官-产-学”：高度协调机制，日本、韩国韩国，6个“五年计划”；“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；（3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持；（4）经验：保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；如姓“资”与姓“社”的问题；白猫和黑猫的问题 3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠正（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全球化对后发展中国家的消极影响；“索罗斯”（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目” （二）、行政职能含义行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。即政府应“管什么”（三）、理解1、和国家的产生相联系：国家职能的一部分；2、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的；3、和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现；4、和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新； （三）、特点1、执行性：执行权力机关的决定2、强制性：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力3、公共性：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监督、控制等基本职能；4、差异性：不同类型的国家、同一类型的不同的历史发展时期不同类型：如社会主义国家、资本主义国家；同一种类型：如中国，49年-57年，巩固政权；58年开始，大跃进，抓生产；66年开始“文化大革命”，政治运动；78年开始改革开放，经济建设；2002年WTO，经济一体化； （四）、有关行政职能问题的争论1、争论的焦点：该管和不该管的范围与程度国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好；2、国家与社会的关系：涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问题（1）精英政治：elitepoliticsA.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命B.消极意义：少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制 （2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加（3）基于上述两种现实民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？A.罗尔斯（JohnRawls）：《正义论》TheoryofJustice正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的社会制度机构；正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度； B.布坎南(JamesMegillBuchanan)和哈耶克（F.A.Hayek）：《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》《自由秩序原理》TheConstitutionofLiberty重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的； 3、政府与市场的关系：涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题1776年Smith《国富论》自由主义经济学；1926年Keynes《自由放任主义的终结》国家干预主义经济学；60年代Samuelsen《经济学》混合经济经济学；80年代克林顿政府复兴凯恩斯主义经济学；NewKeynesianism （1）市场失灵：MarketFailuresA.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率；C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；帕累托最优（意大利古典经济学家帕累托命名）在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用； E.信息存在不完全性或非相关性；“信息失真”(InformationDistortion);“信息与谎言”F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧” （2）政府失灵：GovernmentFailuresA.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下；B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误；D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代； F.垄断（Monopolization）是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；H.“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益； 4、效率(Efficiency)和公平(Justice)的关系涉及到政府的社会职能，生产(Production)和分配(Distribution)是核心问题（1）公平和效率的含义：蔓昆（N.GregoryMankiw）A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一时间里投入最小，产出最大化；B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配，机会均等、收入均等、社会权力的平等化；C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕； （2）公平和效率的争论：三种争论A.效率优先论：a.推理逻辑1：个人权利——个人自由——市场竞争——提高效率；b.推理逻辑2：效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得；c.结果：个人权利是效率优先的前提、基础和结果；效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平 B.公平优先论：推理逻辑：公平是“天赋权利”的具体化---不能市场化---不能用金钱衡量结果：#市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害#效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则#市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场 C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果@倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制@同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济 基尼系数=S/SOAB（GiniCoefficient）020406080A人口百分比B80604020收入百分比完全平等线abcd基尼系数一般在0.3—0.4之间洛伦兹曲线（LorenzCurve） 讨论：如何看待我国的效率和公平现状？效率和公平何者更重要？如何在两者之间寻求平衡点？ 1、历史（纵向）的角度：人类社会：奴隶社会----封建社会----资本主义社会（社会主义社会）公平度逐渐增加，效率不断提高2、现实（横向）的角度：全球：发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）经济中心转移（意大利—法国---英国----德国——美国）中国：南北、东西存在差距，经济中心转移（东北—东南）计划经济——强调公平，但牺牲效率（大锅饭）市场经济——强调效率，但损伤公平（价值偏好） 如何解决？“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”“初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。初次分配注重效率、再分配注重公平” 第二节行政职能的主要内容一、分类（一）按作用的领域1.政治职能：专政职能，加强民主和法制建设2.经济职能：经济计划、管理、服务、监督3.文化职能：教育、科学文化4.社会职能：公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环境建设(第五次铁路大提速) （二）按功能的属性1.统治职能：一个阶级统治其他阶级2.保卫职能：国家安全、社会稳定3.管理职能：保证社会井然秩序4.服务职能：“客户”与“服务商”；用“脚”投票（三）按功能的性质1.行政立法：创生权或授权2.行政司法：仲裁与调解3.行政执法：大量的日常管理活动 （四）按功能的过程1.计划：长——中——短计划；“应急”计划2.指导：上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门3.协调：上级、下级、不相隶属部门间4.沟通：政府部门间的信息共享；政府与民众 二、张金鉴对行政职能的分类1.维护(Maintenance)：维护国家的法典和制度；2.保卫(Protection)：国家和民族独立、公民的财产和生命权、维护社会秩序；3.扶助(Assistance)：使各界公民、团体、工商组织均衡发展，扶助弱势群体4.管制(Regulation)：依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和其他人； 5.服务(PublicService)：办理各种公共事业，卫生、交通、通讯、教育等6.发展(Development)：制定有效的公共政策，提升国民生活质量、提升社会文明程度； 第三节政府行政职能的转变1.行政环境发展变化的必然要求一、我国行政职能转变的历史必然性（1）适应经济体制改革的要求：计划到市场的转换，混合经济（2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权（3）适应WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨 5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府腐败（Corruption）现象的发生3.行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果4.顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势2.政府机构改革的重要前提和基础：职能——机构 二、现代政府行政职能的特点1.不断提升社会服务职能：“管制”——“服务”：2.行政职能日益社会化：“全能”——“有限”3.地方政府（LocalGovernment）作用加大：“集权”——“放权”(1).地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题(2).调动地方政府的积极性4.行政管理日益法治化：“人治”——“法制” 三、我国现阶段政府行政职能的转变（一）适应市场经济体制1.行政职能重心的转移：经济职能的地位上升为核心地位2.行政职能方式的转变（1）.由运用行政手段为主转变为运用经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合（2）.由微观、直接管理转向宏观、间接管理（3）.由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来 3.行政职能关系的转变（1）.理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系（2）.理顺政企关系A.所有权和经营权分开，通过承包制、股份制调整所有制形式，把生产经营权还给企业，调动企业积极性B.理顺产权关系，政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开C.实行国有资产分级管理，建立起以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系 （3）.理顺政府与市场关系：“两只手”（4）.理顺政府与社会关系A.在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；B.在管理模式上，“小政府、大社会”；C.在管理方法上，间接的以法律为主的方法；（5）.理顺政府内部各职能部门关系：制度先行 （二）适应WT0体系规则1.WT0强制性规则的三大基本原则（1）.非歧视原则：（PrincipleofNondiscrimination）非歧视地进行贸易活动，主要体现在最惠国待遇和国民待遇（2）.市场开放原则：（PrincipleofOpenMarket）逐步实现贸易自由化，关税减让、取消数量限制和增加透明度（3）.公平竞争原则：（PrincipleofFairCompetition）建立公正、有序的市场环境，减少政府干预； 2.转变途径（1）.以规则导向取代权力导向A.政府引导，宏观经济调控B.进行管理体制和管理方式创新，提高政府公共服务意识C.加强对各种风险的预警和防范意识（3）.推行政务公开制度，实现依法行政（2）.树立起现代管理理念，改变行政权力运行方式 （4）.依法进行行政审批制度改革，破除垄断a.审批事项多、范围广，与全球市场经济运行体制相脱节；b.审批环节多、时间长，与高效的政府目标相抵触；c.审批不规范、随意性强；d.行政审批的“暗箱操作”与WTO的公开、透明原则相悖；e.重审批、轻监管，与行政审批的实际意义相冲突；A.存在的现实问题 a.削减市场准入的前置审批，为平等竞争创造条件b.加快立法，科学界定行政审批的范围和程序c.改进审批方式，推进行政审批公开●.“八公开”，即公开审批机关、内容、依据、条件、程序、时限，收费标准和审批责任人；●.设立行政审批中心，建立集中式服务窗口；d.建立行之有效的行政审批责任制和监督机制；B.解决的办法 第五章行政组织第一节概述一、含义（一）、三种理解1.广义和狭义（1）广义为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；（2）狭义为执行国家的政务所结成的系统协调的组织机构： 2.静态和动态（1）静态为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系（2）动态行政机关管理国家事务而产生的各种组织活动3.阶级和社会属性（1）阶级属性统治阶级推行本阶级阶级意志的组织工具；（2）社会属性在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的行政机关系统； （二）、行政组织和相关概念的异同1.行政组织和行政机关（1）范围行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系统中的次级系统；（2）法律效力行政组织综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体行政机关单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体 2.行政机关和行政机构（1）.两者不存在本质上的区别（2）.行政机构侧重编制、预算和组织结构行政机关侧重主体、职权和法规 二、行政组织的特征（一）政治性1.阶级性：国家行政组织的本质特征2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来（二）社会性1.服务性首先为执行宪法和法律服务；其次为一定社会公众的利益提供条件或保障2.管理性制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调 （三）权威性1.约束性以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；2.强制性政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；（四）法制性1.行政组织本身的法制性组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律规定，符合法定程序2.行政组织管理社会公共事务的法制性包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力 （五）系统性1.结构性以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职2.有序性通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系（六）发展性1.动态性社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整2.适应性通过组织调整，与社会生活相互适应 三、行政组织的基本构成要素1.组织目标（Aim）（1）目标的明确性一切没有明确目标的行政组织都是没必要的（2）目标的层次性总目标、分目标；近期目标和长远目标等2.机构设置：（Orgnization）根据目标和职能要求设置机构3.职位设置：（Position)根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系 4.人员构成(Staff)结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；5.规章制度（Rule）对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；6.物质基础（Material)适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；7.价值观念(ValueJugement)对行政组织的共同感受、一致态度，认同感； 四、行政组织的产生与效力（一）、产生的依据1、宪法：宪法是行政组织产生与成立的基础2、法律：一般为国家的行政组织法（1）明确在法律中规定行政组织的设置；（2）先由政府行使创议权，再由法律认可； 3、行政裁量权：两种情况（1）政府根据法律授权自行设立某些机构（2）政府根据法定职权设立某些机构（二）、行政组织的效力：合法性1、立法机关：议会制国家，议会、国会、人民代表大会，国家权力机关2、内阁：内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立法机关认可，如英国、德国等3、折中制：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力 （三）、行政组织成立的法定程序1、由政府或立法机关提出创议案，说明设立机构的法律依据和现实原因2、由批准机关审议其合法性，决定设置与否3、由批准机关以法定方式向社会公布，并赋予其公共权力 五、行政组织的种类1、首脑机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统2、职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；3、幕僚机关：辅助或办公各级政府的办公厅（室）无特定专业性，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定 4、咨询机关（BrainPower）智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；政府机关的“外脑”；5、派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署 一、目标的层次1、整体目标行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；如“十六大报告”，建设小康社会2、分目标机关或部门目标，服从和服务于整体目标，体现自身业务性质；3、个人目标具体行政工作人员个体的工作目标；参杂了较多的个人情感、追求和价值观第二节行政组织目标 二、行政组织目标的合理性问题：取决于四个方面1、社会认可符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；2、组织能力过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）3、团体状态成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致；4、成员意识成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度； 三、行政组织目标的特征1、规定性（1）、总体原则由宪法、法律或法规规定；（2）、具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力；2、服务性：服务于全体民众；3、复杂性：社会生活的复杂性，行政目标难以顾及所有社会层面； 四、合理行政组织目标的特征1、目标明确（1）、表述上要清楚，不会产生歧义；（2）、时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确；（3）、空间概念上要严格，范围或领域；2、目标一致（1）、和总目标一致，不产生冲突；（2）、各分目标一致，不互相拆台； 五、目标管理(MBO,ManagementbyObjective)1、含义：美国德鲁克（Peter.F.Druck），《管理实践》（1）、一种过程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围；（2）、一种实施管理的计划和考核方法：以此为标准评价组织中每个人的贡献；（3）、一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率； 2、性质（1）、以行为科学——人际关系学说为基础；（2）、管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控制，即目标管理(MBO)和自我控制(SelfControl)；（3）、用严格的内部控制取代传统的外部控制；（4）、强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权；（5）、不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体目标作为基本出发点，细化之； 3、目标管理的实施（1）、实施的困境A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难；B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常情不自禁地使用传统的管理方法； （2）、成功实施目标管理的四个条件A、整个组织特别是各级管理人员，应对管理目标采取支持的态度；B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；C、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度；D、目标管理应该从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以利下属仿效； 第四节行政组织结构一、含义与性质（一）、含义各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制；（二）、性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在依据“黑箱”原理可以解决这个问题；1、结构与功能：结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征；“金刚石与石墨”2、结构与职位：职位—职权---职责，强调三者的非人格化和统一性； 3、结构与模式（1）、直线集权制金字塔型等级结构，组织中各职位垂直直线排列，各级主管对所属一切问题负责；（2）、直线参谋制在直线集权制的基础上，建立与行政首长对应的参谋系统，解决首长自身的局限性问题；（3）、直线职能制在统一的指挥系统外，另设一套按专业分工建立的职能机构，协助行政首长，并进行专业行政管理；（4）、直线综合制直线参谋制和直线职能制的混合体，在直线集权制的基础上，同时设立参谋机构和职能部门；前者为智囊团，后者为执行机构。现代政府的常见结构形式； 二、管理幅度和管理层次（一）管理幅度1、含义一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围2、决定管理幅度宽窄的因素（1）、管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经验、性别、年龄、作风等；（2）、组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、程序；如人际关系、工作氛围等；（3）、社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等； （二）管理层次1、含义以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织的纵向等级结构和层级数目；2、行政组织管理层次的划分无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级； （三）管理幅度和层次的关系在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系； CentralizedOrganization（四）几种常见的组织结构 扁平的组织结构（FlatOrganization） 第五节行政组织设计一、含义以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计二、设计原则1、简单性：结构越简单，问题越少，组织目标越易实现；（1）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位；（2）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准；（3）“廉价”政府：以最少经费支出获取最大社会效益； 3、管理幅度和层次适度根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；4、完整统一2、目标中心以组织目标为唯一依据，“因事设人”；“为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）（1）职能目标（2）机构设置（3）领导指挥一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结构，不能“政出多门”、“一国三公”； 6、稳定和灵活结合稳定的组织设计是首要原则，保证工作连续性；保证组织的适当弹性5、职、责、权一致（1）明确职责范围，完善权责体系，减少权力交叉：（2）明确每个公务员的职、责、权，“机关岗位责任制”（3）建立严格的监督、考核、奖惩、升降制度； 7、设计合法化（1）、有法律依据（2）、符合法定程序 三、组织设计的一般程序1、明确组织的目标和任务2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列3、将各种管理活动构成合理的“职务”；4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有的“职位”5、将各种“职位”分组成“工作部门”或“行政单位”6、将各种“工作部门”或“行政单位”按横向水平和纵向的顺序，构成完成的“组织结构”；7、规范组织运行的程序，建立规章制度； 四、组织内部交流形式WheelChainCentralized CircleAll-ChannelDecentralized 第六节行政组织变革一、变革的动力和阻力（一）动力1、环境：政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展等，WTO2、目标：组织目标改变可能来自于外部压力或自身压力，必然引起组织机构调整3、技术：既是物质的（如政府上网工程、电子政府），又是方法的（组织管理技术、组织分析技术等）； 4、社会心理因素动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应。常用意见、呼吁、消极抵抗等方式来表达5、专家和专家群体非政府组成人员，但其具备丰富的系统知识、理论和方法（二）阻力1、利益差别：改革的受益者和改革的受损者；2、习惯性：习惯的力量是经常大的（例如手工和自动化的冲突）。一是职业认同感，二是对变革更新潜在的不安全感；3、认知：对变革目的、方式、后果的模糊认识和理解； 二、变革阻力的克服1、创造和谐的变革氛围：改革势在必行、大事所趋、迫不得已；2、广泛参与：让参与变革的行为主体直接参与关于变革的讨论、决策和实施，变被动为主动，变消极为积极；3、强制力：运用行政决定法规、政策等强制性行政手段，强力克服；4、折中妥协：暂时放弃改革阻力较为大环的环节，选择阻力稍微小进行；5利用个人威望：德高望重的行政首长的个人威信或非正式群体的影响力； 第七节我国行政组织一、我国行政组织的层级划分 1、全国行政层次划分（五层）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府 中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会 2、国务院机构层次划分：部、委机构直属机构、办事机构司（局）（办事机构不设司局）处（室） 3、省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）处（室）科 4、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分处（局）科 5、县级政府的机构层次划分科（局）股（科）全国行政区划（2001年） 国务院国务院组成部委国务院直属机构国务院办事机构国务院直属事业单位国务院部委管理的国家局国务院议事协调机构和临时机构设置国务院机构设置7、国家主要领导人： 第六章行政领导第一节概述一、含义（一）、含义1、广义上：在一切组织和团体中运用合法权力对被领导者进行统御和指引以实现特定目标的管理活动；2、狭义上：国家行政机关中领导者依法行使国家权力，组织和管理国家行政事务所进行的行政活动的总称； （二）、行政领导含义分析1、行为主体：行政领导者，包括个体领导者和群体领导者；2、行为客体：行政领导者的部属和管理的部分对象；3、行为内容：决策、指挥、控制、协调、监督、检查等；二、行政领导权力的来源1、法定的权力：基于法定的职位或则组织中的行为规范或协定；2、奖励权：物质上、精神上；目前的、长远的；赞许、嘉奖、升迁、加薪等；3、强制权：惩罚权，训斥、记过、停职、开除等； 4、专家权：专业知识、技能、学识、经验等；5、归属权：基于领导者的人格、才能、品德、态度，使部属产生认同感；三、行政领导的特点1、权威性（1）体现国家意志，是国家组织活动中重要组成部分；（2）权力由权力机关认可，具有法律效力；（3）权力行使依法进行； 2、综合性（1）行政领导工作内容的综合性；（2）行政领导工作方法的综合性；（3）行政领导素质的综合性；3、动态性：领导内容、领导方式、领导体制的变化4、服务性：服务于民众四、行政领导的分类 第七章人事行政第一节人事行政概述一、人事行政的含义（PersonnelAdministration）政府为实现国家行政管理目标，国家人事管理机关依法对国家行政人员进行的选拔、任用、培训、考核等管理活动。1、人事行政的内容：是特定的组织——国家行政机关的内部行政管理活动 “人事行政”与“人事管理”的区别（1）范围上：“人事行政”（PublicPersonnelAdministration）：政府系统内；“人事管理”（PersonnelManagement）包括政府系统内外的领域（PersonnelResourceManagement）（2）产生时间上：“人事行政”：在国家产生之后，公共管理实践的现实需要；“人事管理”：伴随人类社会的产生；（3）管理依据上：“人事行政”：以国家权力为后盾，具有鲜明的政治性和强制性；“人事管理”：更多出于组织发展的需要，更具有灵活性和自主性； 2、人事行政的管理主体：国家行政机关及国家行政机关内的特定人事管理部门的管理活动；3、人事行政的管理对象：国家行政机关内的行政人员；4、人事行政的管理目标：协调国家行政机关内“人”与“事”，充分利用政府中的人力资源；5、人事行政管理的“二重性”：政治性：国家政治活动的一个组成部分；科学性：人事管理具有自身内在的发展规律，管理的“艺术性”； 二、人事行政的管理机构1、部外制：“独立制”人事行政的管理机构设置在政府组织系统之外，不受政党和行政首长的干涉，独立掌握政府的人事行政事宜；美国和日本3、部内制：人事行政的管理机构隶属于政府系统，是政府的组成部分之一；法国、瑞士和德国；4、折中制：人事行政的管理机构，部分隶属于政府系统，部分独立于政府系统以外。英国 三、人事行政的历史脉络1、恩赐官僚制(BestowSystem)依靠世袭制，统治者具有绝对权力，血缘关系是任官的主要标准2、分肥制：（SpoilSystem）在政府竞选中获胜的派别或政党，可以独占所有的政府职位，凡是对政府有贡献或党派领袖有个人关系者，均可以参加政府官职的“分赃”；以美国为例：（1）GeorgeWashington:Seekingpersonsofhighcompetenceandintegrity—“fitnessofcharacter”-----somewhatelitistcharacter;Shouldcivilservantsholdofficeforlife,thusprovidingexperienceandcontinuity,orshouldtheychangewitheachadministration,providingloyalty(andjobs)totheincomingparty? （2）AdrewJachson:SpoilsSystemHenotonlyarguethatthecommonpeoplehadasmuchrighttogovernmentjobsasthewealthy,butthatmostgovernmentjobscouldbedonewithoutspecialtraining;Collectionfundsfromappointeestohelpsustainthepartyinpower.Corruptionandabusebecomeassociatedwiththespoilssystem.(Box1.) DearSir:(We)havegreatandimperativeneedoffundsatonce,tocarrythecampaigntosuccessfulissue.Anassessmentofonepercentontheannualgrossreceiptsofyourofficeisthereforecalledfor,andyouwillpleaseinclosethatamount,withoutdelay,tothetreasurer,E.S.Rowse,intheenvelopeinclosed.ThisassenssmentismadeafterconferencewithourfriendsatWashington,whereitisconfidentlyexpectedthatthosewhoreceivethebenefitsofFederalappointmentswillsupportthemachinerythatsustainsthepartywhichgivesthempecuniarybenefitandhonor.Theexigenciesaregreat,anddelayorneglectwilltightlybeconstruedintounfriendlinesstotheAdministration.Wedonotlookforsucharecordfromyou,andyouwillatonceseetheproprietyandwisdomoftheearliestattentiontothematter.IsaacSheppardChairmanofCommitteeSOURCE:LeonardD.White,TheRepublicEra:AStudyinAdministrationHistory,1869-1901(NewYork:theFreePress,1958),332 3、功绩制：（MeritSystem）政府职位向社会开放，绝大多数官员需经公开竞争考试才能进入政府：Garfield:NationalCivilServiceReformLeague;PendletonAct(1883):《彭德尔顿法》,MeritSystemToeliminatepoliticalinfluencefromadministrationagenciesandassuremorecompetentgovernmentemployees. Abipartisancommission,theU.S.CivilCommission:Toestablishandimplementpersonnelrulesandproceduresforthefederalgovernment;Openandcompetitiveexaminationstotestjob-relatedskills:Employeesweregivenprotectionagainstpoliticalpressures:Lateralentryintogovernmentpositions(entryatanylevelasopposedtoentryonlyatthebeginninglevel):TomaintainanimportantelementofJacksonianOpenness. PositionsinWashingtonofficesweretobeappointedamongthevariousstates:Toprovidegeographicalrepresentationinthecivilservice.Thepresidentwasgiventheauthoritytoextendcoveragetotoothergroupsofgovernmentemployeesbeyondtheapproximately10%offederalemployeescoveredbytheact. Thebasicprinciplesofthemeritsystem:Theselectionofsubordinategovernmentofficialsshouldbebasedonmerit_theabilitytoperformtheworkraterthananyformofpersonalorpoliticalfavoritismThosehiredshouldhavetenureregardlessofpoliticalchangesatthetopoforganizations;Thepriceofjobsecurityshouldbeawillingresponsivenesstothelegitimatepoliticalleadersoftheday 四、我国人事行政管理机构的演变1、政务院人事局（1949.10——1950.11）协助中央组织部管理政府机关的干部工作；2、中央人事部（1950.11——1954.9）把政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部合并成统一的中央人民政府，第一个部级的人事行政管理机构；3、国务院人事局（1954.9——1959.7）撤部设局，业务范围大大缩小；4、内务部政府机关人事局（1959.7——1969.12）二届人大四次会议关于精简机构的决定；“文革”期间，由中共中央组织部办理 5、民政部政府机关人事局（1978.3——1980.7）粉碎“四人帮”后，由民政部管理政府的人事工作；6、国家人事局（1980.8——1982.5）把民政部政府机关人事局与军队转业干部安置办公室合并；7、劳动人事部（1982.5——1988.4）把国家劳动总局、国家编委、国务院科技干部局合并；8、国家人事部（1988.4——现在） 五、现代人事行政的发展趋势1、结构上：分化为政务官与业务官（1）、政务官：以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长，主要由国家有关的政治制度（如选举法）来管理；（2）、业务官：除了政务官以外的其他常任职业公务人员，即文官“CivilServant”,主要由公务员制度来管理； 3、管理方式上：从非科学的经验管理向科学管理转变，如职位分类法、计算机管理等；4、管理范围：增加范围，如考任、培训、保险等2、理念上：由恩赐官僚制、分赃制等徇私式向人才主义、功绩制转化5、人才构成上：从只重视通才向专才和通才相结合转变，通才多在政府的上层，专才都集中在中下层。 第二节国家公务员制度一、国家公务员及国家公务员制度的含义（一）国家公务员1.西方国家公务员的含义：（1）.广义的：一切在行政、立法、司法机关甚至部分企事业单位供职的人员，如日本和法国；（2）.中义的：包括所有政府行政人员，既有部长等政治任命官员，也有其他法律任命的官员，如美国和德国；（3）.狭义的：行政机关内经非选举产生的事务员，如英国； 2.西方国家的公务员的基本特征：（1）.实行职业常任制：无过失即可长期任职（2）.公共权力依附于公共职位：权力大小由职位决定，权力不随人走（3）.代表国家对公共事务进行管理 3.我国国家公务员：（1）.范围上：仅指政府系统内的在编人员A.政府系统内：法院、检察院、社会团体、国有企事业单位的从业人员等均非国家公务员；B.在编人员：勤杂人员、卫生人员、司机除外； （2）.分类上：政务类和业务类公务员A.产生方法：政务类：由各级人民代表大会依法选举或任命，如中央政府中总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长均由全国人民代表大会依据中央政府组织法选举任命。业务类：通过法定的考试，公开竞争。B.任期：政务类：法定的任职期限（4年一届）业务类：实行常任制C.职责：政务类：制定政策，并负有相应的政治责任业务类：执行政策，从事具体的行政管理工作，负有相应的行政责任 D.评价依据：政务类：政绩为主要依据业务类：工作实绩E.管理机关：政务类：由选举产生他的同级国家权力机关按宪法和组织法进行管理业务类：由国家公务员制度进行管理 （二）国家公务员制度我国国家公务员制度的法规基础1.1993年颁布的《国家公务员暂行条例》2.其他相关规定二、.我国国家公务员制度的基本内容（一）职位分类制度(PositionClassificationSystem)1、职位：行政组织的基本单位和行政管理者的工作岗位，是行政管理者获得权、责的依据； b.职位由权力机关或人事行政部门依法选举或任命；c.职位有适当的工作量或职责范围；a.职位由职务与责任两个要素组成；d.职位有相应的职权；b.职位数量有限。数量由行政机构规模、任务及经费等因素决定；c.职位具有相对的稳定性，不随人的变动而变动；a.职位以“事”为中心而非以“人”为中心；d.职位由上级主管部门依据法定程序，以职能为基础划分；2、职位的特点： 3、职位的设计：（1）.职位设计的基础性方法——职位分类法：把各种职位的工作内容，按其业务性质从横向上分为若干职组、职系；再从纵向上按照责任大小、工作难易等划分为若干职级、职等，最后汇编成“职位说明书”，写明每一个职级的名称、特征、任务等； （2）.职位分类法的相关基本概念；b.职组：若干性质相近的职系构成职组或职群；c.职系：一些工作性质相同而责任轻重和困难程度不同的职务系列。一个职系就是一种专门职业；d.职级：将工作内容、难易程度、责任大小、所需资格都很相似的职位划分为同一职级，实行同样的管理和报酬。（每个职级的职位数不相同，从一个到数个）；e.职等：工作性质不同或主要职务不同，但其困难程度、责任大小、所需资格等条件都相同的职级归纳为职等。同一职等的所有职位，不管他们属于哪个职系的哪个职级，其薪金报酬相同；a.职类：相似的职组构成职类； 职类专门科学职务文书行政职务技工职务职组医疗职组文书职组一般作业组职系外科医生内科医生护士办事员速记员打字员木工铸工机械师职位………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………职位分类体系结构图 （3）.职位分类法的基本含义A.分类对象：行政组织的职位，不对职位上工作人员分类，对“事”不对人。b.分类依据：工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格四项条件；c.分类标准：只求上述四项条件的特征相似、相当，并非相同，以防分类数目过多造成管理上的繁杂；d.分类目的：实现对国家公务员管理的科学化、法制化、标准化，使人与事紧密结合，从而提高政府工作效能； 4、职位分类的程序：五个步骤（1）.职位调查：每一个职位的职位描述（说明），即每一个职位的专业性质（工作种类）、工作数量、工作时间、工作方法以及工作报酬等，需要资格（学历、资力、熟练程度、技术水平）；（2）.职系区分（工作种类的再划分）：分三步A.划分若干职类：工作性质大致相同的职位归为一个职类；如把公务职位划分为行政执行类、专门技术类、后勤服务类三大职类；B.划分若干职组：把每一职类中的职位按照工作性质相近的标准划分为若干职组，如把专门技术类分为医疗职组、工程职组、物理学职组、生物学职组等；C.划分若干职系：把每一职组中的工作性质相同的职位再划分为若干职系，如把医疗职组划分为内科医生职系、外科医生职系、护士职系等； （3）.职系评价：按工作难易、责任大小、教育程度要求等方面，对各个职系的职位进行评价，划分为若干等级；分两步A.职位定级：在一个职系里按工作难易、责任大小、教育程度要求划出职级；（纵向）B.职位定等：把各职系间工作按工作难易、责任大小、教育程度要求相当的职级划归为同一职等；（横向）（4）.编制职级规范：职位说明书或职级说明书，用文字对一个职位做标准化和尽可能定量化说明的书面文件 A、职位名称：明确，如办公厅秘书处信息工作主任科员B、职级代码：指每一个职位的代表号码，由三部分组成（×××－－×××－－×××）a、第一部分:职位所在国务院各工作部门（地方是指所在省、市、区、县）的代码，采用国家标准。b、第二部分:职位所在各部门内设机构（地方是指所在地的各工作部门）代码c、第三部分:各内设机构（或各工作部门）中职位的顺序号。第二、三部分由各级人事部门负责编制。例如：海关总署关税司国际关税处处长：415-03-07 C、工作项目：列出职位，按照职责应担负的全部工作项目D、工作概述：按照工作项目简要说明工作的内容、程序、职责及权限E、所需知识能力：完成本职工作所需的学识、才能、技术和经验。必须以职位的工作需要为依据，不是按现有人员的情况认定F、转任和升迁的方向：职位上的任职人员按照业务一般要求可以转任和升迁的方向G、工作标准：每个工作项目所应达到的质量和数量的基本标准 @填写职位说明书的范围：$各层次非领导职位$国务院各工作部门内司长级职位及其以下职位$地方政府各工作部门行政领导副职及其以下职位 （5）.职位归类：将每一现有职位的工作性质、内容、资格条件等，与职级规范上的内容相比较，把他们归入适当的职类、职系、职级与职等；5.职位分类的价值（1）.一般人事行政的基础：防止“才职不称”、“权职不清”等现象出现；（2）.利于选拔人才：根据职位说明书，公开竞争考试；（3）.利于制定工资制度：根据工作难易程度、工作量大小确定工资水平，同工同酬；（4）.利于建立完善的考核制度：以职级规范所要求的工作数量、质量为根据进行科学的考核；（5）.利于精简机构和定编定员：人岗固定，权责明确； 6.职位分类的不足：（1）.适用范围受限：更适用专业性较强的工作和职位，而对高级政务类官员和机密工作或临时工作则不适用；（2）.程序烦琐、情况复杂：分工越来越细，导致职级膨胀，机构臃肿；（3）.不利于人才流动：职位分类严格规定人员升迁的途径，且级不随人走，致使人才流动困难；（4）.灵活性差：相对固定的评价标准与处于不断变化之中的环境条件发生冲突； 7.我国公务员的职位分类制度：（1）.职务分类：领导职务与非领导职务（2）.领导职务：划分为10个职等（3）.非领导职务：划分为8个职等（4）.我国公务员的级别与职务：15级与12层次相对应 职等领导职务一总理二副总理三国务委员四省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主任、署长、审计长五副（省长、自治区主席、直辖市市长、部长、委员会主任、署长、审计长）六司长、局长、厅长、州长、专员；以及上述副职七处长、县长八副处长、副县长九乡（镇）长、科长十副乡（镇）长、副科长领导职务系列 职等非领导职务一巡视员（相当于正厅级）二助理巡视员（相当于副厅级）三调研员（相当于正处级）四助理调研员（相当于副处级）五主任科员六副主任科员七科员八办事员非领导职务系列 职务级别国务院总理一级国务院副总理、国务委员二至三级部级正职、省级正职三至四级部级副职、省级副职四至五级司级正职、厅级正职、巡视员五至七级司级副职、厅级副职、助理巡视员六至八级处级正职、县级正职、调研员七至十级处级副职、县级副职、助理调研员八至十一级科级正职、乡级正职、主任科员九至十二级科级副职、乡级副职、副主任科员九至十三级科员九至十四级办事员十至十五级职务与级别对应表 （二）.选拔任用制度(包括录用和晋升两种制度)：1.录用制度：(1).录用的形式：公开考试A、担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用B、民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾(2)、考试的形式：笔试、面试、特殊情况 (2).报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件：C、特殊情况：a、因职位特殊不宜公开招考的b、因职位特殊需要专门测量其水平的c、因专业特殊难以形成竞争的d、录用主管机关规定的其它情况A、笔试：公共科目和专业科目，公共科目由国务院人事部门统一确定；专业科目由国务院人事部门和省级政府人事部门按照管理权限分别确定或批准。B、面试：笔试合格者方可参加面试。面试的内容和方法，由录用主管机关规定 (2)录用考试的组织部门：A、中央国家行政机关国家公务员，由国务院人事部门负责组织B、地方各级国家行政机关国家公务员，由省级人民政府人事部门负责组织(3)录用程序：A、发布招考公告B、对报考人员进行资格审查C、对审查合格的进行公开考试D、对考试合格进行政治思想、道德品质、工作能力等方面考核E、根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报设区的市以上人民政府人事部门审批 (4).适用期限：一年。试用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格 （三）.激励与约束制度1、激励制度（1）、.奖励的形式：物质和精神奖励相结合（2）、.奖励的条件：A、忠于职守，积极工作，成绩显著的B、遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的C、在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的D、爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的E、防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的 F、在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的G、同违法违纪行为做斗争，有功绩的H、在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的I、有其他功绩的（3）奖励的种类A、嘉奖B、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号C、国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员，按照规定给予一定的物质奖励 2、约束制度（1）.纪律的形式：不得有以下行为A、散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工B、玩忽职守，贻误工作C、对抗上级决议和命令D、压制批评，打击报复E、弄虚作假，欺骗领导和群众F、贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利G、挥霍公款，浪费国家资财H、滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系 I、泄露国家秘密和工作秘密J、在外事活动中有损国家荣誉和利益K、参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动L、违反社会公德、造成不良影响M、经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动N、其他违反纪律的行为 （2）处罚的形式A、有上述行为之一的，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分B、违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分（3）行政处分的类型A、警告B、记过C、记大过D、降级E、撤职F、开除 （4）行政处分期间的“待遇”A、警告受撤职处分的，同时降低级别和职务工资B、受行政处分期间，不得晋升职务和级别C、其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次（5）行政处分的机关A、给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监察机关决定B、其中给予开除处分的，应当报上级机关备案C、县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准 （6）行政处分的解除A、解除的期限：除开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分B、解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务C、国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解除行政处分D、解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受原行政处分的影响 （四）培训制度1、培训的形式：（1）、对新录用人员的培训（2）、晋升领导职务的任职培训（3）、根据专项工作需要进行的专门业务培训（4）、在职国家公务员更新知识的培训2、培训的机构：（1）、国家行政学院（2）、地方行政学院（3）、其他培训机构 （五）交流制度1、交流的部门（1）、国家行政机关内部（2）、与其他机关以及企业、事业单位的工作人员2、交流的形式（1）、调任：指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职（2）、转任：是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动） （3）轮换：是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换（4）挂职锻炼：指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务，在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系 （六）考核制度1、考核的内容：德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核绩2、考核的形式：平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础3、考核的机构：非常设性的考核委员会或者考核小组负责年度考核工作4、考核的程序：（1）、对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的国家公务员的考核，必要时可以进行民意测验或者民主评议（2）、年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次 4、考核的等级：优秀、称职、不称职 （七）.职业发展和保障制度：1、职业发展制度——职务晋升（1）、职务晋升的前提：A、晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职务名称序列和职数限额内进行B、国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件C、其中拟晋升上一级领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历（2）、除上述以外还必须具备以下资格条件： （2）、职务晋升的程序：A、公布职位空缺、任职条件，采取领导与群众相结合的办法产生预选对象B、按照拟任职务所要求的条件，对预选对象进行资格审查，产生考察对象。考察对象人选数一般应多于职位空缺数C、在年度考核的基础上对考察对象进行全面考察，择优提出拟晋升人选D、按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任命 3、职务晋升的幅度：A、应当按照规定的职务序列逐级晋升B、个别德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升。但是必须按照规定报有关部门同意 2、职业保障制度——工资保险福利（1）、工资的形式：职级工资制（3）、其他福利：地区津贴和其他津贴；享受保险和福利待遇（4）、晋升工作：定期增资制度，凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资和发给奖金（2）、工资的构成：职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资 （八）.退休制度：1、正常退休规定：（1）、男年满六十周岁，女年满五十五周岁（2）、丧失工作能力2、提前退休规定：本人提出要求，经任免机关批准（1）、男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年（2）、工作年限满三十年3、退休后待遇：享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇 （九）辞职、辞退、降职制度：1、辞职制度：（1）、国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请（2）、审查期限：任免机关应当在三个月内予以审批，审批期间，申请人不得擅自离职（3）、不得辞职的情况：A、国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限B、在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员C、国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准 2、辞退制度：（1）、在年度考核中，连续两年被确定为不称职的（2）、不胜任现职工作，又不接受其他安排的（3）、因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需调整工作，本人拒绝合理安排的（4）、旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的（5）、不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的 3、降职制度：（1）、降职的条件：A、在年度考核中被确定为不称职的B、不胜任现职又不宜转任同级其他职务的（2）、降职的幅度：一般每次只降低一级职务（3）、降职的程序：A、所在单位提出降职安排意见B、对降职事由进行审核并听取拟降职人的意见C、按照管理权限由有关机关领导集体研究决定，并依法任免 （九）回避制度：1、国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。（2）、国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有上述所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避（3）、国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外 （十）申诉控告制度：1、国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉2、国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告3、国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任 第八章行政决策第一节行政决策概述一、行政决策的含义及其特点(一)、含义：行政主体为履行行政职能，针对所要解决的问题进行的行为设计和抉择的活动(二)、特点：1、行政决策主体的特定性（1）、各级人民政府及其职能部门（2）、国家行政机关内的公务人员（3）、依宪法、法律规定或法律、法规授权的其他享有行政权的社会组织 2、行政决策内容的广泛性3、行政决策思想的权威性二、行政决策的类型1、根据行政决策主体的不同：中央行政决策和地方行政决策2、依据行政决策涉及问题的规模和影响的不同：战略、战役和战术3、依据决策问题的性质以及所依据的条件的不同：确定性决策、风险性决策和不确定性决策4、依据决策使用方法的先进程度：经验决策和科学决策经5、依据决策目标要求的不同：最优决策和满意决策6、按照决策主体的人数和决策权力分配的情况：集体和个人决策 7、按照决策者的思维反应模式：理性决策和非理性决策8、按照决策的时间先后顺序：原有决策和追踪决策9、根据决策目标数量的不同：单目标决策和多目标决策 三、行政决策的地位和作用1、行政决策是行政管理的首要环节并贯穿行政管理的全过程2、行政决策是行政管理履行各项职能的基础3、行政决策是行政领导的基本职能4、行政决策的正确与否是关系行政管理成败的关键5、行政决策的科学性是行政管理现代化的重要保证 第二节行政决策的基本原则、程序和体制一、行政决策的原则1、信息准全原则2、可行原则：生产力标准和利益标准3、系统原则：决策主体系统思维、把决策对象看成一个完整系统4、对比择优原则：5、预测原则：6、动态原则：7、民主集中原则：5、连续性原则： 二、行政决策的基本程序：五个阶段1、发现问题：确认决策问题，什么样的问题可以进入决策视野，默顿2、确定目标：生产力标准和利益标准3、拟定或设计方案：4、方案评估：政治可行性；法律可行性分析；经济可行性分析；环境可行性分析5、方案抉择： 三、行政决策体制及构成1、行政决策中枢系统2、行政决策的咨询系统3、行政决策的信息系统 四、行政决策体制的类型（一）、独裁制1、宗教领袖型2、君主亲政型3、军人独裁型（二）、议会制1、议会——总统制2、议会——内阁制3、人民代表大会制 五、行政决策体制的基本模式1、精英/大众模式2、集团模式：工业集团、军事集团、院外活动的集团及各种各样的利益集团3、系统模式：4、制度学派的模式5、趋向和窗口模式6、权力决策模式：7、有效决策模式8、公共决策模式9、决策程序模式：10、渐进性创新模式： 六、公共政策（一）、公共政策的含义：一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政策（二）、公共政策的构成要素：一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政策1、目标：目标确定的正确与否，影响着政策的成败和效果的大小2、内容：充分反映了政策的本质和实质3、载体：政策内容表现出来的外部形式，即文本和文体超级连接 （三）、公共政策的基本特征一切国家权威机关制定的管理社会公共事务的基本规定和指导原则。包括政党制定的政策、权力机关制定的政策和政府制定的政策1、政治性与社会性的统一：2、稳定性与变动性的统一：3、原则性与灵活性的统一4、导向性和时效性的统一 （四）、公共政策的基本类型1、制定的主体：党的政策和国家政策2、政策的结构层次：总政策、基本政策、具体政策3、作用的领域：政治政策、经济政策、文教政策、科技政策等4、政策的作用性质：鼓励性政策和禁止性政策 （五）、公共政策的功能1、制导功能2、管理功能3、控制功能 第九章行政执行第一节行政执行概述一、行政执行的含义及其特点(一)、含义：行政主体为实现决策目标依法对行政事务进行具体的组织、指挥和控制的过程(二)、特点：1、目的性2、经常性3、强制性4、务实性5、时效性6、灵活性 二、行政执行的基本原则1、忠实决策与开拓创新相统一2、坚决、果断与注重效益相统一3、毅力与条理相统一4、发扬民主与强调集中相统一 三、行政执行的环节1、制定计划：分解行政决策目标，组织、人力、物力、时间2、实施前的准备：（1）、思想准备：执行前的思想动员（2）、制度准备：明确行政执行的具体准则和依据A、目标责任制度B、检查监督制度C、奖惩制度（3）、物质技术准备：（2）、组织人事准备：3、具体实施阶段： 2、经济手段：间接性、有偿性（利益性）、多样性3、法律手段：权威性、规范性、稳定性4、思想教育手段：长期性、内在稳定性、超前性四、行政执行的手段1、行政手段：权威性、强制性、垂直性、具体性 第二节行政沟通一、行政沟通与行政信息（一）、行政沟通：政体系与行政环境之间、行政内部各部门之间、行政人员之间传达思想、交流情报和信息，以谋取行政体系和谐有序运行的行为过程 （二）、行政信息的作用3、行政信息是行政监督、控制的依据4、行政信息是提高行政效率的一个关键性因素1、行政信息是行政决策的基础2、行政信息是行政沟通的脉络和纽带 （三）、行政沟通机制1、刚性机制：不以行政沟通参与者的意志为转移的、有形的、具体的制度规定，它是行政沟通必须遵循的约束规则2、柔性机制：语言机制，公文；心理机制二、行政沟通的类型与模式（一）、正式沟通：3、互联式：周围式和全通式1、聚联式：“Y式”和“轮式”2、单联式（链式）： （二）、非正式沟通：3、集束式：1、单线式：2、流言式：4、偶然式： 第三节行政协调与行政控制一、行政协调含义广义和狭义，行政协调是行政机体为了顺利地实现行政决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配得当、协作分工的一种行为第一，行政协调是一种经常性、自觉性的活动；第二，行政协调是行政沟通的结果；第三，行政协调是一种艺术性的行政行为；第四，行政协调可以促进行政人员之间和谐团结，避免精力内耗；可使有关单位和个人了解彼此的需要和工作情况，避免工作脱节或重复； 二、行政协调的类型1、协调对象：对事的协调和对人的协调2、协调内容：认识性协调和利益性协调3、协调性质：促进式协调和纠偏式协调4、协调具体途径：会议协调和非会议协调5、协调范围：内部协调与外部协调6、协调方式：合作式协调与应变式协调 三、行政控制含义指行政领导者和工作人员为保证行政执行工作与计划相一致而采取的管理活动。第一，既包括对现成社会秩序的维护，也包括对崭新的社会秩序的建立；第二，既包括消极的控制，也包括积极的控制；第三，既包括对一般社会成员的控制，也包括对行政组织系统内部成员的控制； 四、行政控制的类型1、政控制形态：正式控制和非正式控制2、使用手段：积极控制和消极控制3、控制者与被控制者间的关系：直接控制和间接控制4、是否需借助外部力量：内在控制和外在控制5、控制实施的时间：事前控制、事中控制和事后控制6、控制的组织结构状况：集中控制、分散控制和等级结构控制 第十章行政监督第一节行政监督概述一、行政监督的含义狭义与广义二、行政监督的内容1、权力立法机关对行政的监督2、国家行政机关的自我监督3、国家司法机关的行政监督4、公民的行政监督 三、行政监督的原则1、合法性原则（1）、主体合法（2）、程序合法（3）、方式合法2、经常性原则3、平等性原则4、广泛性原则5、有效性原则 四、行政监督系统1、由议会设立的行政监察机构（1）、立法监督权（2）、财政立法监督权（3）、弹劾监督权（4）、条约监督权2.由政府设立的行政监察机构3.属行政机关系统，但独立于行政机关的监察机构4.设于行政机关内各部门的监察机关5.社会团体的监督 6.公民的监督（1）、用大众传播媒介表达自己的意愿、要求或提出有关的批评、建议（2）、就行政机关及公务员在公务活动中侵犯了自己的合法权益的事件及其它违法事件，向司法机关提起诉讼（3）、通过影响国会或人民代表，进行间接地实施对政府活动的监督（4）、公民投票7.社会舆论的监督 第二节我国的行政监督一、行政监督的含义1、监督的对象是一切国家行政机关及其工作人员的全部行为2、监督的主体包括党的组织、权力机关、司法机关、企事业单位、群众组织、社会团体和全体公民3、监督的根本目的，是使国家各级行政机关及其工作人员在法律、法令、法规所规定的范围内进行行政管理活动，防止和纠正违法或错误行为，保障公民的合法权益，提高各级行政机关的工作效率 二、我国行政监督的种类1.一般监督和专业监督2.内部监督和外部监督3．党的监督、国家监督、社会监督和公民监督4.积极性监督和消极性监督5.有组织的监督和无组织的监督6.事前监督、事中监督、事后监督、经常监督与定期监督 三、我国行政监督的程序1、立案2、调查核实事实3、定性处理4、审议案件 四、我国的行政监督系统(一)政府内部的监督体系1.政府机关内部的监督（1）、一般监督（2）、职能监督（3）、主管监督2.国家行政监察机关的专门监督（1）、监察机关的机构设置和地位（2）、监察机关的产生和内部机构（3）、监察对象和管辖范围（4）、监察职权 3.国家审计机关的监督(二)政府外部监督体系1.共产党监督（1）、日常工作监督（2）、专门机关的监督2.国家权力机关的监督（1）、听取和审查政府工作报告（2）、法制监督（3）、行使罢免权实行监督（4）、人民代表的质询和视察工作进行监督（5）、设立专门的机构实现监督 3.国家司法机关的监督4.社会团体的监督5.公民的监督（1）、申诉、控告、检举的监督（2）、信访的监督（3）、社会协商对话制度监督（4）、通过基层群众组织的监督6.社会舆论的监督 五、我国行政监督体制存在的问题1.行政监督法制不完备2.权力机关的监督缺少威力3.公民监督作用的实际效力低4.监督滞后，损失加大5、加强事前监督和事中监督 六、我国行政监督改革的设想1、加强监督立法，严格依法监督2、合理划分行政监督的职权范围3、加强国家权力机构的监督4、充分发挥公民监督的作用 第十一章行政机关管理第一节行政机关管理概述一、行政机关管理的含义1、主体是行政系统内部的综合办事机构，其中以各级人民政府内部的办公厅（室）最为典型2、内容是政府内部各种事务，如文书档案管理、会议管理、后勤管理等3、目的是为各级人民政府实现其行政管理职能提供工作条件和后勤保障 二、行政机关管理的主要内容（一）、机关日常工作程序管理1、计划安排工作3、沟通信息工作、协调控制工作2、组织实施工作4、检查总结工作5、奖惩教育工作 （二）机关办公制度管理1、计划安排工作3、沟通信息工作、协调控制工作2、组织实施工作4、检查总结工作5、奖惩教育工作 （三）会议管理1、首先就是要确定是否有召开会议的需要3、加强会议管理，要提高会议效率，提高会议质量2、要根据会议内容，确定相应的会议形式，政府常务会议、政府全体会议、专题性会议、联席性会议、各种座谈会、现场会、电话会①明确会议的特定目标和主题②做好必要的准备工作③严格控制会议经费④应用现代办公手段，积极引导会议的顺利进行4、机关工作人员应做好会议服务工作。会前、会中和会后桌次与座次礼仪 （三）文书和档案管理（四）、查办、信访接待、保密、印章等管理（五）、机关行政经费管理（六）、后勤总务管理 第二节机关管理的科学化1．机关管理观念的科学化2．工作人员素质的现代化3．机构设置合理化4．机关管理法规制度化（统计每年吃掉的财政饭，改革补贴机制）5．机关公共关系协调化6．管理方法、手段的现代化 第十二章行政方法第一节行政方法概述一、行政方法的含义指国家行政机关及其工作人员为履行政府管理职能，实现管理目标，遵循一定的规律和原则而采用的各种方式、手段、措施和技巧的总称二、行政方法的作用1、行政方法是行政管理思想转变为行政实践的中介和桥梁2、行政方法是实现行政目标的根本途径3、行政方法是提高行政效率的关键4、行政方法有助于实现行政管理的现代化 第二节定性行政方法一、行政方法1、权威性2、强制性3、简便性4、无偿性5、垂直性 二、法律方法1、权威性2、强制性3、规范性 三、经济方法1、利益性2、多样性3、间接性四、思想教育方法1、潜在性和长期性2、主动超前性3、内在稳定性 五、行为激励方法1、目标激励2、奖惩激励3、竞争激励 第三节定量行政方法一、数学规划二、随机理论三、决策分析理论：决策论、博弈论、决策树技术、确定性和不确定性决策模型等3、预测研究理论4、系统分析5、网络规划七、戴明循环 第四节目标管理与全面质量管理一、目标管理的含义(ManagementByObjectives，简称MBO)一定时期内期待于每个部门、需要每个人的努力才能完成的工作结果三、决策分析理论：决策论、博弈论、决策树技术、确定性和不确定性决策模型等二、目标的制定1．制定目标的依据（1）法律政策要求（2）上级要求（3）服务对象的要求（4）前期目标完成情况（5）组织现状 2．目标的制定程序（1）准备工作（2）初步拟定目标（3）制定目标实施计划3．目标的实施1．权限（1）权限必须是行动的权力（2）权限必须与下级人员职责的广度和深度相等，必须与管理人员的目标及其执行计划相一致（3）权限必须是一种事先的权力（4）权限必须明确（5）权限必须具体（6）权限应尽可能授予低级的管理人员（7）处理例外事件的权限应为上级保留，上级还应保留一定的监控权 2．分配资财3．控制（1）环境控制（2）目标控制（3）计划控制（4）资财控制（5）日常工作控制4．成果评价（1）目标是否实现作为主要衡量标准（2）它是一种以自我评价为主、上级评价为辅的综合评价方式（3）成果评价与奖惩制度紧密联系二、全面质量管理的含义 第五节人力资源测评技术一、人力资源测评的对象分析素质特点分析绩效特点分析二、素质测评的方法1．心理测验法2、面试法3、书面评定法：一是推荐信；二是申请表4、履历档案分析法三、绩效测评的方法1、目标法 2、比较法3、评分表法4、工作标准法5、重要事件记录法 四、人力资源测评评判技术1．相对比较评判2．因素分解综合评判 第十三章行政效率与行政改革第一节行政效率一、行政效率国家行政管理活动所获得的成果与所消耗的行政管理资源之间的比率行政投入:指从事行政活动所使用或消耗的制度、时间、人力、物力、财力、信息等各种有形或无形的资源行政成果:行政活动的结果，包括各种具体的、经济的和社会的效果。行政效率总是指有益的效率。所谓有益的效率，即是指行政管理活动在符合预定的行政目标并给社会带来有益成果的前提下的效率 二、行政效率的测定与评价（一）行政效率测定的困难1、政府行为难以测定，有些甚至是无法量度的：一届政府办学办教育的效果，在3年或5年任期中一般看不到其成效，最多只能从形式上给个评价2、政府公务员的工作难以界定3、对政府行为的量度及评价受价值观的影响大4、行政效果的质与量难以比较 （二）行政效率测定的原则1、量与质统一的原则2、局部效益与全局效益统一的原则3、短期效果与长期效果统一的原则 （三）行政效率测定的方法1．预期效率比较法2．行政费用评估法3．标准比较法4．行政功能测评法5．时效评估法6．加权测定方法 第二节行政改革一、行政改革：指在政府行政管理领域内，为规范行政责任，提高行政效率，改革落后的行政方式，并建立合理行政体制的行为1、行政改革的范围广泛2、行政改革是多层次、多目标的3、行政改革的目的是提高行政效率4、行政改革是克服阻力的过程 二、行政改革的类型1、外延型改革与内涵型改革2、突变式改革与渐变式改革3、转轨型改革、调适型改革和发展型改革4、行政改革是克服阻力的过程 三、行政改革的原则1、理论先行原则2、协调性原则3、计划性原则4、法制的原则 四、行政改革的内容1、转变行政职能2、改革行政体制3、改革行政运行机制4、改革行政程序5、引进科学的行政方法和技术6、更新行政文化 五、行政改革的动力和阻力1、行政改革的外部动力（1）政治因素（2）经济因素（3）新的技术方法的（4）文化因素（一）、行政改革的动力2、行政改革的内部动力（1）政府内部改革人士的推动（2）政府行政人员的利益需求 1、行政改革的外部阻力（1）市场经济发展不完善性的制约（2）改革配套程度的制约（二）、行政改革的阻力2、行政改革的内部阻力政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和客体，这形成了改革的主体和客体的二位一体 1、自上而下这种方式即可以使改革进行的迅速、但是也比较容易在行政系统中引起波动产生心理效应，使改革受阻（三）、行政改革的方式2、自下而上这种方式有利于调动下级的热情和积极性，激励他们在摸索中总结经验，树立信心，扎实前进。但是，采用这种改革方式容易导致为了本位利益执行改革方案时打折扣，或使方案变形的问题，或出现上下不一致情况3、上下结合明显的优点是能够吸收全体公务员的才智，人人关心改革并参与改革。但是，也需要领导者有较高素质，能够恰当地组织、指挥、协调，以保证改革方向的正确和最终成功 一、西方国家行政改革的类型1、由传统公共行政向新公共管理的转变3、争取合法性或强调制度化的行政改革2、渐进式改革第三节西方国家的行政改革二、当代西方国家行政改革的主要内容1、强化宏观调控和综合协调职能3、国有企业的非国有化2、放松规制 三、行政体制改革1、分权与权力下放3、人事制度改革2、机构的精简和内部关系的调整四、行政运行机制的改革1、公共服务社会化3、简化行政程序2、引进市场机制和公众参与机制 五、行政管理方法和技术的改革1、破除公共管理和企业管理的界限，及时通过各种办法吸引私营部门的管理人才到政府部门任职或兼职。同时，还大力引进私营企业的有效管理技术和方法，以提高政府部门的行政效率和整体绩效2、完善信息系统六、行政文化的更新1、理论更新2、观念更新：从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从规章到使命、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从政府到市场。 七、当代西方国家行政改革的主要特点1、行政管理方式的根本性方向调整2、有计划改革3、依法改革4、重视发挥参谋咨询机构的作用5、注重国际接轨 一、我国行政改革的客观必然性1、我国的行政改革是生产力与生产关系、经济基础和上层建筑之间不断的矛盾运动的结果2、行政改革是我国经济体制改革和政治体制改革的客观要求第四节当代中国的行政改革二、我国行政改革的主要内容1、职能结构的调整与转变3、建立健全各项行政法规2、管理权限的合理划分 三、我国行政改革存在的问题1、职能转变尚未完全到位2、依法行政的问题没有从根本上解决3、政府结构仍有不合理之处4、精干高效的公务员队伍还未全面建立起来 四、今后我国行政改革的任务与方向1、继续深入转变政府职能2、建立职能统—、具有权威的宏观调控部门3、加强市场管理和监督，建立中介组织自律机制，发展和完善市场体系4、进一步规范中央与地方的关系5、加强行政管理的法制化、制度化建设6、深化人事制度改革，完善国家公务员制度