行政管理学课件(中山大学) 235页

行政管理学主讲人：蔡立辉，法学博士、中山大学政治与公共事务管理学院教授、行政管理专业博士生导师。E-MAIL:lpsclh@163.com 一、教学目的与要求“行政管理学”课程是行政管理学专业的专业基础课。通过本课程的学习要求学生掌握行政管理学的基本理论知识和思维方法；培养运用理论知识分析行政管理问题和解决问题的实际能力，培养一定的研究能力和从事行政管理工作的实践能力。学习本门课程，要求学生以开阔的视角，紧密结合中国现代化建设的实际，努力探索行政管理的规律，为创建中国特色的行政管理学而努力。 教学要求(1)要求全面掌握公共行政学专业的前沿理论，培养专业兴趣、专业意识、理论素养和行政管理具体领域的专业知识；(2)通过课程学习、案例讨论、社会专题调查、专题讨论会和方案设计等形式，要求在知识、理论、技能等方面得到好的训练；（3）以问题为导向，课程学习要面向社会实践、面向需求，培养综合素质、分析方法和和实践能力；（4）课前有充分的预习，课后有广泛的思考；要善于提出问题，广泛阅读与教学内容有关的材料，不能只局限于一本书本。对于没有问题的同学，坚决请出教室；（5）上课不能迟到，迟到了就不得进入教室；上课时积极思考问题，不能交头接耳，否则，将被请出教室。 二、教学内容第一章导论：行政和行政管理学第一节行政管理学的对象、内容和特点一、什么是行政二、行政管理学研究的对象、内容和方法第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起二、西方行政管理学的发展趋势三、行政管理学在中国的重建和发展第三节建设中国特色社会主义的行政管理学一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则 第二章行政生态与环境理论第一节行政环境及其对于行政管理的必要性一、行政环境问题的提出二、行政环境的理论依据三、现代行政管理与行政环境联系的加强第二节行政环境与行政管理的相互作用一、行政管理与行政环境的平衡二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容三、行政管理对行政环境的利用和改造第三节我国现阶段行政环境的主要特点一、和平与发展——时代的两大主题二、社会主义初级阶段——我国的基本国情 第三章行政领导与战略管理第一节行政领导与战略管理概述一、领导的含义、特点及其与管理的关系二、领导管理工作的专业化三、行政领导的含义、特点及其地位、作用四、战略管理的含义、特点及其地位、作用第二节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位二、行政领导者的职权三、行政领导者的责任四、行政领导权威第三节行政领导制度一、民主集中制二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制三、日常的具体行政领导制度第四节行政领导的方法、方式与艺术一、行政领导方法的含义二、根本的行政领导方法三、行政领导方式四、行政领导艺术第五节行政领导者的素质及其结构优化一、行政领导者的素质二、行政领导者个人素质结构三、行政领导班子素质结构及其优化 第四章公共政策与行政决策第一节现代公共政策一、现代公共政策的内涵二、现代公共政策的主要研究范畴三、现代公共政策质量与现代政府公共行政能力四、公共政策的逻辑过程五、政策系统的运行六、公共政策体制第二节行政决策一、行政决策概述二、行政决策的基本程序和方法三、现代行政决策体制第三节行政目标一、行政目标及其作用二、行政目标管理第四节行政计划一、行政计划及其作用二、行政计划的制定 第五章政府部门人力资源管理第一节人力资源开发、人事管理和人事行政一、人事管理中的人和事二、人力资源开发和人事管理三、人事管理和人事行政第二节国家公务员制度的演变和基本理论一、西方国家公务员制度二、中国公务员制度的建立三、中国公务员制度的指导原则四、中国公务员制度的主要机制第三节国家公务员管理制度一、国家公务员的内涵、义务与权利二、国家公务员的管理制度三、国家公务员的管理机构与监督四、《中华人民共和国公务员法》五、公务员绩效管理与绩效评估 第六章公共预算与公共财政管理第一节公共预算与公共财政管理概述一、公共预算的概念、职能和作用二、公共财政管理体制第二节政府预决算管理一、政府预算概述二、政府预算组织形式三、实行符合我国国情的复式预算四、绩效预算改革五、政府决算第三节预算会计一、预算会计的概念和作用二、预算会计的分级三、我国预算会计体制的演变和发展第四节政府审计一、政府审计的概念和作用二、政府审计的一般原则和内容三、政府审计的权限和基本方法 第七章行政信息管理与电子政务第一节行政信息概述一、行政信息的内涵及意义二、行政信息管理第二节行政咨询一、行政咨询概述二、行政咨询机构及其与决策层的沟通三、行政咨询与行政信息的关系第三节电子政务一、政府信息化及其发展二、政府信息化对公共信息管理及咨询的影响三、我国电子政务四、“一站式”网上行政许可服务系统 第八章行政立法第一节行政立法概述一、行政立法的概念二、行政立法的必要性三、行政立法的基本原则和要求第二节行政立法体制一、行政立法体制概述二、行政立法权限的划分第三节行政立法的程序及效力一、行政立法的程序二、行政立法的效力三、我国行政立法存在的问题 第九章行政执行第一节行政执行概述一、行政执行的概念二、行政执行的任务和原则三、行政执行在行政管理中的地位和作用第二节行政执行的前提与手段及其方式一、行政执行的前提二、行政执行的手段及其方式第三节行政执行的权力保障及对权力的控制一、行政执行的权力性质二、行政执行的权力保障三、对行政执行权力的控制 第十章行政公共关系与行政协调第一节行政公共关系一、行政公共关系的含义和特征二、行政公共关系在中国三、行政公共关系的任务四、行政公共关系实务举要第二节行政协调一、行政协调的概念和作用二、行政协调与行政管理过程三、行政协调的主要模式和基本原则四、行政协调技术举要 第十一章行政效率第一节行政效率概述一、行政效率的含义与特点二、行政效率的要素三、行政效率研究的出发点及其意义第二节行政效率的测定一、行政效率测定的基础二、行政效率测定的原则三、行政效率测定的标准四、行政效率测定第三节行政效率的提高一、影响行政效率的主要因素二、我国行政效率的现状分析三、提高行政效率的途径和方法四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义 第十二章行政监督第一节行政监督概述一、行政监督的概念二、行政监督的意义和作用三、我国行政监督的历史概况第二节我国现行行政监督制度一、行政监督的内容及其指导思想和基本原则二、行政内部的监督三、行政外部的监督第三节我国行政救济监督制度一、行政复议救济监督二、行政诉讼救济监督三、行政赔偿救济监督 第十三章行政文化与行政现代化第一节行政文化概述一、行政文化的含义与特点二、行政文化的构成与作用第二节行政心理一、行政心理及其制约因素二、行政心理对行政管理的作用第三节行政道德一、行政道德概述二、我国社会主义行政道德规范第四节行政精神一、行政精神概述二、我国社会主义行政精神第五节行政现代化一、行政现代化的含义二、我国实现行政现代化的途径 第十四章行政改革与行政发展第一节当代美国的行政改革一、当代美国行政改革的背景二、当代美国行政改革的内容三、当代美国行政改革评述第二节当代英国的行政改革一、当代英国行政改革的背景二、当代英国行政改革的主要内容三、当代英国行政改革评述第三节当代日本行政改革一、当代日本行政改革的背景二、当代日本行政改革的内容三、当代日本行政改革评述第四节当代中国行政改革与行政发展一、当代中国行政改革的背景二、当代中国行政改革的主要内容三、对当代中国行政改革的评述四、当代中国行政发展的途径 三、阅读参考书1、F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社，1987年版。2、奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店，1999年版。3、詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》，上海译文出版社，1990年版。4、戴维·H·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。5、R·J·斯蒂尔曼编著《公共行政学》，中国人民大学出版社，2004年出版。6、R·登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2001年版。7、奥斯特罗姆等人：《公共服务的制度建构》，上海三联书店，2000年版本。 8、查尔斯·J·福克斯等：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版。9、B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年版。10、巴泽尔：《突破官僚制》，中国人民大学出版社，2003年1月出版。11、O·C·麦克斯特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，中国人民大学出版社，2002年12月出版。12、V·登哈特和R·登哈特：《新公共服务》，中国人民大学出版社，2004年版。13、简·莱恩：《新公共管理》，中国青年出版社，2004年出版社。14、C·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，上海人民出版社，2004年版。15、弗里德利克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2004年版。16、奥斯本和盖布勒：《改革政府》，上海人民出版社，1991年版。17、罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001版本。 18、詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》，上海译文出版社，1990年版。19、戴维·H·罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年版。 第一章导论：行政和行政管理学第一节行政管理学的对象、内容和特点一、什么是行政(一)“行政”是行政管理学的基本概念1、行政广义的含义把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。2、行政狭义的含义行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下解说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。3、行政管理是使用狭义的行政概念，实际上就是政府管理。 行政的动态含义第一层次：政务（executive)主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是政务官的职责。第二层次：行政(administration)主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官的职责。第三层次：管理(management)主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。 行政的要素含义1、目标与价值2、组织结构3、人员（人力资源）4、运作过程5、资源、手段与方法 （二）与行政有关的几对概念1、政治与行政政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政与这些政策的执行相关”。此后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。“政治和行政二分”的理论产生、发展、演进的历史过程。 2、管理与行政管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。 行政与管理的区别1、行政是公务的推行，是目的取向；管理是事务的处理，是手段取向；2、行政更强调计划、策划、决定目标和决定政策，以政治、法律为主要方法；管理更强调任务的运作过程和达成目标，以经济的、技术的手段。 我国关于公共管理理解的三种观点：（1）认为公共管理是公共行政的一个学派：认为公共管理在实践上，就是以市场化合企业精神为主要特征的公共行政改革；公共管理在理论上，就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义合全面质量管理理论、绩效管理理论等。（2）认为公共管理是公共行政的替代品：公共行政——新公共行政——公共管理。（3）认为公共管理是公共行政的属概念，公共管理范围更为广泛、公共行政只是其中的一部分。 结论：公共管理是公共行政中的一个理论派别或分支学派。因此，在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。目前中国流行的做法是使用中文的“公共管理”，但英文是用“PublicAdministration”；或者有人根本不再提“公共行政”这个词，一律改用“公共管理”，认为“公共行政”是传统说法，只有“公共管理”才是现代的和时髦的。这种做法只会进一步造成理论上的混乱和认识上的错误，不利于公共行政的学科建设，更不利于改革实践的发展。 关于公共行政研究：在公共行政的研究中，历来存在两种不同的取向：一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。 3、立法、司法和行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。 二、行政管理学研究的对象、内容和方法(一)行政管理学的研究对象行政管理学是研究国家行政机关依法管理国家公共事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。公共行政既是一门科学，一门探索知识领域的科学；同时，又是一门艺术，是管理公共事务的各种活动的总称。 行政管理学的研究对象1、主体：国家行政机关2、客体：公共事务，包括：（1）国家事务；（2）社会公共事务；（3）行政机关的内部事务3、管理原则：依法管理4、根本任务：行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政现象的发展规律，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。 (二)行政管理学研究的主要内容1、行政管理学作为一门科学，首先必须研究和了解它的研究对象、学科特点和演变历史，探讨建设中国特色社会主义行政管理学的依据和途径。2、研究行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境相互作用、密切联系。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准。促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡，贯穿于行政管理过程的始终。3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有意识的主观活动。行政主体的健全、合理、优质，是行政管理效益和效率的决定性因素。行政主体包括行政组织和机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员。 (二)行政管理学研究的主要内容4、行政管理是一个过程。行政管理经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就每一管理周期来看，它是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程。这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、行政公共关系和行政协调等。5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政效率，提高行政服务质量，是行政管理的出发点和归宿。 (二)行政管理学研究的主要内容7、行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。为了适应社会主义市场经济发展需要，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革。围绕行政体制改革深入研究，总结行政改革的经验，提出行政改革建议，为行政改革提供咨询和指导，是行政管理学责无旁贷的重要任务。8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，实现行政手段和行政方法的改进与提高、推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容；研究行政文化与行政现代化。 （三）行政管理学的研究方法研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的政治性、社会性、理论性、应用性和实践性、独立性和综合性的学科。行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。1、理论联系实际的方法2、调查研究法3、案例分析法4、历史研究法5、比较研究法6、定量分析法 第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起1887年，行政管理学作为一门独立的学科，诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特(LeonardDWhite1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。西方国家公共行政学产生的条件： （一）西方国家公共行政学产生的条件1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。 （二）西方国家公共行政学的阶段西方国家公共行政学划分为三个阶段：（1）传统的行政管理阶段（1887年至20世纪30年代），又称为形成阶段——传统管理阶段；研究方法：科学管理研究重点：权力的合理分配、组织结构的健全、工作方法的标准化、行政管理程序的制度化（2）人性的行政管理阶段（20世纪30年代到20世纪60年代），又称为成长阶段——科学阶段；研究方法：行为科学研究重点：互动性、心理动机与反应、人际关系、组织行为（3）系统权变的行政管理阶段（20世纪60年代以后），又称为科学化阶段——现代化管理时期。研究方法：系统分析研究重点：整体性、开放性、反馈性、权变性、行政生态 二、西方行政学的发展及趋势（一）西方行政学的发展（1）由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；（2）由静态的研究到动态的研究；（3）由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；（4）由法规的研究到行为的研究；（5）由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。 （二）西方行政学的发展趋势发展趋势表现为：(1)研究领域的拓宽和加深(2)研究内容和研究方法更结合实际(3)不同学派之间的争鸣和交流 三、行政管理学在中国的重建和发展（1）行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。（2）20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。（3）党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。（4）在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。 四、行政管理的目的与理念（一）行政管理的目的1、提高行政效率2、促进行政现代化行政现代化的条件：科学化、制度化、民主化、专业化、适应性和效率性3、培养行政人才4、促进行政的公平与正义 （二）行政管理的理念1、强调科学管理2、重视人性化管理3、增强民主化管理4、注重整体运作5、不断扩展效率观念从机械的效率观到社会效率观6、权变观念日益受到重视7、研究发展日益受到重视 （三）行政管理的价值1、行政管理的价值（1）效率价值（2）公平、公正、正义的民主价值2、行政管理效率价值与民主价值的关系（1）行政管理效率价值与民主价值的变动关系（2）民主价值是行政管理的终极价值（3）决定行政管理价值的关键因素 第三节建设中国特色的行政管理学一、建设中国特色行政管理学的深厚基础(一)行政管理的二重性行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和政治性。虽然这两种属性互相渗透，但也有区别。(二)丰富的历史遗产现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。(三)当代的行政实践半个多世纪以来，我国现代化建设的伟大实践丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学发展的最坚实基础和取之不竭的源泉。 二、建设中国特色行政管理学的原则1、坚持国际化、全球化与本土化相结合的原则，要符合中国的国情，并服务于中国建设2、强调行政管理研究的内容紧密围绕中国现代化建设以及市场经济下的行政体制改革等政府公共管理问题，促进民主行政的建立和发展，为现实服务3、加强与相关学科的结合，坚持多学科的取向和强调各学科间的渗透、融合与交叉4、强化创新意识，推动学科建设的创新发展 思考练习题1、行政管理与企业管理的联系与区别2、论述政治与行政二分理论的意义与产生缘由；并说明20世纪40年代以后，这一理论在理论研究与行政实务上的发展情形参考要点：（1）提出政治与行政二分理论的社会背景和主要代表人物；（2）政治与行政二分理论对建立独立的行政学学科的意义；（3）政治与行政二分理论的历史局限性；（4）20世纪40年代以后西方行政学对该理论的批评和否定；（5）新公共管理理论关于决策与执行分离的理论主张；（6）在行政实务上，当代西方国家政府改革实行了决策与执行分离，包括英国、澳大利亚、北欧等；（7）我国实行决策、执行、监督相协调的意义，对“行政三分”的说法加以评论； 第二章行政生态与环境理论第一节行政环境及其对于行政管理的必要性行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。(一)行政生态学的兴起生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：(1)融合型即农业社会的行政模式；(2)棱柱型即过渡社会的行政模式；(3)衍射型即工业社会的行政模式。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。 (二)行政环境的基本含义1、行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。 2、行政外部环境的构成行政的外部环境可以区分为自然环境与社会环境两大类：(1)自然环境。自然环境是指在行政界限之外、未经人工制作而存在的事物。它包括地球环境和地球之外的宇宙环境两个方面。(2)社会环境。社会环境是指在行政界限之外、直接影响行政活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。它是行政活动赖以产生、存在和发展的社会基础。社会环境可以分为国际社会环境和国内社会环境。国际社会环境包括国际关系格局、重大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法及其他各国共同关心的社会问题等。国内社会环境主要包括：政治、法制、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与群团、人口等。 3、行政与外部环境的互动分析行政与外部环境密切关联，它们相互影响、相互依赖。行政适应外部环境的需要而产生，又能动地选择与塑造外部环境。(1)行政对外部环境的依赖主要表现为：第一，行政是适应外部环境的需要而产生的；第二，外部环境的需要不仅决定行政的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；第三，行政活动所需要的物质要素——人、财、物，非物质要素——信息，都要从外部环境输入。行政只有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能求得生存，才能发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。(2)行政对外部环境的选择与塑造，具体包括：第一，行政不是接受外部环境的所有投入，而是必须有所选择与取舍，只纳入自身所能接受的那一部分；第二，行政不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。行政通过对外部环境的改善，使外部环境得到优化；通过对外部环境的控制，使其按照行政的希望与要求去发展。(3)宏观环境与微观环境。影响行政的外部环境有宏观与微观之分。所谓行政的宏观环境，是指广泛影响整个行政系统的环境。所谓行政的微观环境，是指影响某个个别行政的特定环境。 （三）外部环境对行政的影响1、经济环境对行政组织的影响经济环境是行政外部环境中最基本的方面，是行政赖以生存和发展的最深层环境。行政的经济环境，是对行政有重要影响的各经济要素的总和，包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制等要素。 经济体制对行政组织的影响经济体制对行政的影响；具体的经济体制影响着行政的功能配置和运行模式，并规定经济资源配置的方式：第一，在自然经济体制中，行政的政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能微弱，负责经济、社会事务的部门少而小；其行使功能的手段比较简单，主要是通过行政手段进行管理。第二，在市场经济体制中，由于市场的失灵需要政府的积极干预加以弥补。政府运用各种经济杠杆、经济法规与必要的行政手段，引导、调节和规范经济活动，以调控宏观经济；保证市场经济的有序运行；限制垄断，促进公平竞争；提供公共产品；保障公正的收入分配等等。政府设置大量相应的管理部门，综合运用经济、法律、行政等手段进行管理。第三，在计划经济体制中，行政的功能配置和运行模式具有直接而广泛、命令强制、企业被动适应等特征。 创建良好的经济环境经济环境有其自身发展的规律，经济环境决定行政活动，行政活动对经济环境具有反作用。因此，行政对经济环境的影响是有一定限度的。(1)巩固、发展和完善社会的基本经济结构行政是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。巩固，即不准有破坏基本生产关系的行为；发展，即要随着生产力水平的提高，使生产关系也作相应的调整与发展；完善，即要使生产关系更加精细、更加灵活、更加有效地适应生产力发展的需求。 (2)建立、健全符合本国国情的经济体制经济体制作为社会基本经济结构的具体表现形式，具有多样性和可变性。在既定的生产力和生产关系发展状况之下，各国究竟选择什么样的经济体制，往往由国家政权组织，其主要是行政权力，根据本国的具体国情选择决定。例如，我国建国后在相当长一段时间内，实行的是计划经济体制。十一届三中全会以后，我国开始对传统的经济体制进行改革，逐步实行有计划的商品经济体制。党的十四大则正式提出了要建立社会主义市场经济体制。行政组织结构设计与选择具体的经济体制，实际上是巩固、发展与完善基本生产关系、促进生产力发展的重要环节。 (三)发展生产力，提高人民的生活水平1、充分、合理地开发与利用自然资源。行政要正确地处理保护与利用自然资源的辩证关系，既要重视充分发挥自然资源的优势，又要注意对资源的合理利用，保持自然生态系统的良性循环，保持人类与自然和谐统一的发展。2、合理开发与利用人力资源。行政要从本国的具体国情出发，遵循人口发展的客观规律，正确处理人类自身生产与物质资料生产的关系，使之协调发展。要制定出科学的人才规划，按照人才发展的固有规律培养人才，使各级各类人才在数量、质量和结构等方面与经济、社会发展的需要相适应。3、建立科学的微观控制机制。有效的微观控制机制，能够有效地调动人们的积极性，保证企业持续、稳步和适度发展。行政要充分利用价值规律和市场机制，充分利用按劳分配规律，将个人利益与社会利益，将个人、企业的积极性与提高社会生产率紧密地结合起来，推动社会生产的发展。4、建立科学的宏观调控机制。有效的宏观调控机制，能够保证国民经济稳定、持续和协调发展。为此，行政要通过种种途径和方法，对国民经济各部门、各地区、各单位的生产经营活动进行宏观调控，使之统一行动、分工合作、彼此协调发展。 下面就以“市场化取向下的政府外包及其管治”为内容来具体说明经济环境对行政的影响作用。 第一、市场化取向改革的含义市场化取向是当代各个国家行政改革引入市场竞争机制、实现政府从社会中部分退出和政府职能转变所采取的一项根本性措施，是与信息社会相适应的一种新型的管理方法，其内容实质就是将市场机制引入到政府公共管理之中。具体包括：（1）推行政府公共服务输出市场化，在政府公共管理和公共部门中引入竞争与市场机制；（2）减少政府职能，将政府职能向社会转移实现政府从社会的部分撤退，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用；（3）减少政府对市场的干预，放松政府对社会、市场的管制，简化政府管理的行政流程；（4）优化政府组织结构，放松规制，裁减机构与人员，削减财政开支，实行小政府模式和提高政府管理的有效性；（5）将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的绩效评估与绩效管理，树立服务意识。 市场化的具体表现内容1、政府行政机关内部管理的市场化在政府行政机关内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位，实现项目管理制。这样，放松了传统的规制管理，下级政府和工作人员的自由裁量权增加了，政府行政机关的内部管理从过程导向的管理转向了结果导向的管理。其特点是：（1）责任明确；（2）结果导向；（3）合同约束；（4）用户至上。 2、政府行政机关内部人事制度市场化适应信息社会的需求，建立灵活、高效、富有竞争力的用人机制。具体包括：（1）实行合同雇佣制。有助于政府对不确定的环境作出灵活、快捷的反映，摆脱传统的公务员终身制的束缚，根据工作需要随时增加或减少人员；（2）淡化职位分类。实行自由流动，达到人力资源的最优配置，造就通才；（3）简化管理规则，将公务员的录用、晋升等方面的管理权限逐渐转移到各级业务部门手中；（4）改革工资制度，推行绩效工资制。 3、政府行政机关自我服务的市场化在政府行政机关内部的自我服务活动中引入市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。在内部的自我服务功能上，政府不一定都要自己直接经营，而是可以设立特殊的市场，花钱为自己购买服务，采用竞争性的、公开的市场招标形式，并进行宏观管理。 图示政府管理1、公共事务2、消费者政府管理1、市场2、企业3、个体经营者1、公共事务2、消费者 第二、实现市场化的具体途径1、市场化不等于民营化（私有化）2、具体途径：（1）租赁（2）承包（3）合同（4）招标 第三、市场化取向下的政府管治1、处理政府与企业、市场的关系2、处理企业与消费者之间的关系3、处理政府与公众之间的关系4、纠正两种偏向：（1）将管理与服务对立（2）将划浆与掌舵对立 第三章行政领导与战略管理第一节行政领导一、领导的含义及其特点1、领导的概念领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。 2、领导的特点（1）领导是一个社会组织系统。这个系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。①领导者是在一定的组织体系中处于组织、决策、指挥、协调和控制地位的个人或集体，在领导活动中处于主导地位。②被领导者就是按照领导者的决策和意图，为实现领导目标、从事具体实践活动的个人和集团，构成领导活动的主体，是实现预定目标的基本力量。③环境是独立于领导者之外的客观存在，是对领导活动产生影响的各种因素的总和。 2、领导的特点（2）领导是一个动态的行为过程领导是为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。领导的三要素表现为两对基本矛盾：①领导者与被领导者的矛盾；②领导活动的主体与领导活动的客体的矛盾。【案例】假如你是一个副职，而你的领导是一个能力较差、但工作认真负责的人，你如何与他相处、搞好工作？ 2、领导的特点（3）领导是高层次的管理高层次管理主要是宏观管理，带有方向性、原则性的重大问题，独立性强。（4）权威性领导权威表现在领导者与被领导者的关系上，既反映领导者的权力和威望，也反映被领导者对这种权力和威望的服从、认可。 二、行政领导的含义、特点、作用1、行政领导的概念行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等行政活动。 2、行政领导的特点(1)行政领导只是对“行政”的领导(2)行政领导具有执行性的明显特点(3)行政领导具有鲜明的政治性 3、行政领导在行政管理中的地位和作用(1)行政领导是行政管理协调统一的保证(2)行政领导贯穿于行政管理的全过程(3)行政领导是行政管理成败的关键 4、行政领导的方式与艺术（1）行政领导的方式：①强制方式。这种方式注重正式组织结构、组织规章及纪律的作用，采取通过行政系统发布有权威性、非执行不可的指示、命令的领导方式实施领导；②说服方式。这是指领导者在工作中通过启发、劝告、诱导、商量、建议等，使被领导者接受并贯彻自己的意图；③激励方式。指领导者运用物质或精神激励的手段激发被领导者的工作积极性，以达到工作目标；④示范方式。是指领导者以本人“身教”或者树立榜样典型，供组织成员仿效、学习的一种领导方式。 （2）行政领导的艺术①授权的艺术。授权就是上级授予下级一定的权力和责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权，这是行政领导者的分身术和成事术；对领导者来说，重要的是要有全局的眼光和战略的眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，小事情则委托给部属办；运用授权艺术，其原则有授权留责、适度合理授权、因事择人、视能授权、逐级授权、加强授权后的监督控制、防止反向授权。②用人艺术。用人是行政领导者的一种主要职责，为了合理使用干部，做到人尽其才，必须讲究用人艺术，掌握用人之道，要有宽阔的胸襟，用人不求全责备，不埋没人才，要善于用人，主要原则有扬长避短、待人诚恳、注重激励、爱护下属。③处事艺术。要求是领导干部要干好本职工作，专心致志于本业，不要超越职权，去管不该管、管不了、管不好的事情；另外还要统筹安排。④运时艺术。主要原则是检查时间耗费情况，合理、有序地安排时间；集中时间抓主要工作，提高时间使用效率；精简机构，善于授权；开好会议，节省时间；善于科学地挤时间等。 案例1我们翻阅了一下副市长办公桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以1998年5月4日为例，早上6时，去火车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；上午9时，到工人文化宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；上午10时，在市委听取全市上月工业生产情况的汇报；中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；下午6时，应邀参加一个兄弟城市市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7点30分，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向优胜单位和个人颁发奖杯和奖品；晚10时，前往火车站为兄弟市的市长送行；晚11时，回家阅批文件到深夜12点半。据悉，这一天，该市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推迟了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！”请你运用行政领导的有关理论分析这位副市长一天的工作？作为行政首长的市长怎样才能摆脱繁杂的日常事务，履行好自己的职责？ 分析结论行政首长的主要职责是出主意、用干部。所谓出主意，主要是切合当地实际，作出当地经济和社会发展的各种决策。这就要求行政首长深入实际进行大量调查研究。所谓用人，主要是如何选用优秀人才，以及如何发挥下属的积极性。作为一名市长，应该集中精力进行宏观调控，而不应该忙于琐碎事务。市长应该管大事，出好主意，用好干部。作为行政首长的市长要履行好自己的职责，必须注意下述几点：⑴明确市长的职责，抓好大事。⑵善于授权，充分发挥职能部门的作用。⑶减少“文山会海”，克服形式主义，不做表面文章。 案例2张明是一位建国前参加革命的老同志，原在B市公安局政治部工作，1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，针对各队普遍存在顶撞交通处领导、处领导没有威信、软弱无力等问题，采取了一系列措施：⑴请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10元钱的空气污染补贴费；⑵为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；⑶派人到各省市和出国去学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制；⑷对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处；同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。张处长采取这4条措施后，威信倍增。各科队和几位副处长大事小事都要请示张处长，似乎没有他的点头许多事情就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。 问题：1、为什么张处长离休后威信也随之消失了？2、行政领导者怎样才能建立持久有效的威信？ 分析威信，是指一个人在人群中的声望和信誉。行政领导干部的威信，实质上就是行政领导干部在群众中的影响力。影响力大，威信就高；反之，影响力越低小，威信就越低。那么行政领导应该怎样提高自己的威信呢？行政管理的历史经验告诉我们，行政领导者的影响力不外乎来自于两个方面：一是来自权力性因素，即依靠法律赋予的职权所产生的影响力，其特点是以外部推力来影响和改变人们的心理和行为，具有强制性，且难以持久；另一方面来自非权力性因素，即依靠领导者的学识、才能、品行、人际关系等所产生的影响力，其特点是它使部属自觉追随，表现为一种内趋力，不具有强制性，是在部属心理认同的基础上产生的，它能稳定地、长久地、深入地影响部属的心理和行为，可以发挥出权力性因素所无法发挥的影响。案例中，张处长的领导基础观是片面的，没有理解领导的真正含义；他单纯依靠行政手段去推行工作，而忽视了自身道德素质的提高，特别是忽视了依靠发扬民主、做群众思想动员工作来调动干警的积极性和主动性；张处长的领导风格也有问题，采取的是集权型的领导方式，也违反了职权责一致原则，没有发挥一个领导者应有的职能，仅仅起一个管理者的作用。第一，张处长对威信的理解存在偏差；采取了集权式的领导方式。第二，领导者要建立持久有效的威信，必须注意下述几点：⑴提高自身素质。⑵实行既集中又民主的领导方式。⑶注重规章制度的建设。 5、行政领导的基本素质行政领导的基本素质要求：（1）政治素质。政治素质是社会主义国家行政领导干部特别要强调的素质，其主要内容是要有坚定正确的政治方向、要有服务意识、要有廉洁奉公的政治道德；（2）知识素质。要求行政领导者要有丰富而结构合理的知识，既要有专业知识，还要有其他相关领域的知识；（3）、能力素质。行政领导者的能力素质主要包括创新能力和综合能力；（4）、心理素质。行政领导者的心理素质要求是敢于决断的气质、竞争开放的性格、坚忍不拔的意志；（5）、身体素质。行政领导者要有强壮的、能够持续工作的体力，而且在工作中还应表现出充沛的精力和生命的活力。 6、行政领导班子的素质结构行政领导班子的素质结构：（1）年龄结构，行政领导班子由不同年龄合理构成的最佳年龄结构，它是根据不同的领导层次，由老年、中年、青年干部按合理的比例构成的综合体；（2）知识结构，行政领导班子中各种知识的合理构成，现代行政领导班子的组成，应该是具有教高文化知识水平和专业知识水平的各类人才的合理搭配，从而达到互相补充，使整个行政领导班子成为具有综合业务能力的整体；（3）智能结构，行政领导班子内不同类型智能的领导成员之间的合理构成；（4）气质结构，领导班子在不同气质方面的合理构成。 三、领导管理工作的专业化1、领导管理工作的专业化的含义（1）经理革命：实现产权和经营权分离，以领导管理为职业的软专家应运而生。（2）由领导管理者无专业业务知识到具有业务专长、再转变为具有领导管理工作专长，即由外行变为内行。 2、领导管理工作专业化的实现途径（1）提高认识，转变观念（2）加强培训，完善知识结构（3）注重提高领导能力（4）强化日常选拔标准，实现领导管理双内行 第二节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位(一)行政领导者职位的含义行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。 (二)行政领导者职位的特点（1）职位是以“事”为中心确定下来的（2）职位的设置有数量的规定性（3）职位本身具有相对的稳定性 二、行政领导者的职权(一)行政领导者职权的含义法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。(二)行政领导者的职权与职位的关系一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法律认可与确认的权力。另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。 三、行政领导者的责任(一)行政领导者责任的含义行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。(二)行政领导者责任的内容1、政治责任2、工作责任：即工作岗位责任3、法律责任 第三节行政领导制度一、集体领导、个人分工负责制的含义1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。2、个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。二、集体领导与个人分工负责制的关系集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。 三、行政首长负责制行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。 第三节战略管理战略管理途径既是一种公共管理（尤其是政府管理）的新实践模式，又是一种公共管理研究的新视野。它的兴起受到私人部门战略管理的示范性影响，也是公共管理改革以及环境变化的必然结果。战略管理是一个过程，具有鲜明特征，包涵战略规划、战略实施和战略评价三个功能环节。作为一种新模式，战略管理途经并未成熟，在实践应用中出现一些难题，但它对于我国政府管理方式的转变具有重要借鉴作用，对于我国公共管理知识体系的创新也具有重要参考价值。现阶段中国政府部门管理的理论与实践迫切需要战略思维。 一、战略管理的基本理论（一）战略的概念1、战略（Strategy）：是指导战争全局的计划和策略——《辞海》；战略是为了达到战争目的而对战斗的运用——克劳塞维茨《战争论》2、企业战略：是一种决策模式，它决定和揭示企业的目的与目标，提出实现目的的方针与计划，确定企业从事的经营业务，明确企业的经济类型与人文组织类型，决定企业对员工、顾客和社会作出的经济的和非经济的贡献。战略是一种模式或计划，它将一个组织的主要目的、政策与活动按照一定的程序结合成一个紧密的整体。战略是一种计划（plan）、一种计策（ploy）、一种模式（pattern）、一种定位（position）、一种视角或观念（perspective）。——加拿大明茨伯格3、一般意义上，战略是指未来的、重大的、全局性的谋划。4、战略管理(StrategicManagement)，是指制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能治理的艺术和科学。战略管理的任务就是要在资源配置的基础上发展组织的核心能力。战略管理就是战略的形成、选择、实施和评价的全过程。 （二）战略管理的历史演进战略管理的实践和研究兴起于20世纪60年代，自兴起以来，它经历了三个历史发展阶段，产生了十大学派。第一阶段：以理性主义为特征，主要致力于战略的制定这个阶段主要有设计学派、计划学派以及定位学派。1、设计学派。认为战略是对公司实力和机会的匹配，是领导者有意识的但非正式的构想过程。该学派建立了著名的SWOT（Strength,Weakness,OpportunityandThreat）模型。该模型考察了组织面临的威胁和机会（外部评价）以及组织本身的优势和劣势（内部评价），充分体现了组织内外部关系对制定战略的重要性。但设计学派将战略管理静态地划分为战略形成和战略实施两个阶段，割裂了它们之间的动态联系。Ｓ是指组织内部的优势（Strengths），Ｗ是指组织内部的劣势（Weaknesses），Ｏ是指企业外部环境的机会（Opportunities），Ｔ是指组织外部环境的威胁（Threats）。SWOT分析法是指组织在战略制定和战略实施之前，对组织所处的外部环境所造成的影响，以及组织内部资源状况进行综合判断的一种方法。 优势-S弱点-W机会-OSO战略WO战略ST战略WT战略机会-O威胁-T利用优势规避威胁保持空白列出优势列出弱点列出机会列出威胁发出优势利用机会利出机会克服弱点减少弱点规避威胁 2、计划学派同设计学派相似，计划学派也把市场环境、定位和内部资源能力视为制定战略的出发点。但它认为企业战略的制定过程应该是一个正规化、条理化的计划过程，不应该只停留在经验和概念的水平上。比如，企业应采用什么方法去评价自己和外部环境，以保证对SWOT的分析是客观的；哪些优势、劣势、机会和威胁对企业最具有战略意义等等。基于这样的理念，计划学派引进了许多数学、决策科学的方法，提出了许多复杂的战略计划模型。 3、定位学派定位学派的创始人是哈佛大学商学院的迈克尔·波特教授。他提出，企业战略的核心是获得竞争优势，而竞争优势取决于企业所处行业的赢利能力，即行业吸引力和企业在行业中的相对竞争地位。因此，战略管理的首要任务就是选择最有赢利潜力的行业，其次还要考虑如何在已经选定的行业中自我定位。定位学派将战略分析的重点第一次由企业转向了行业，强调了企业外部环境，尤其是行业特点和结构因素对企业投资收益率的影响，并提供了诸如五种竞争力模型（供应商、购买者、当前竞争对手、替代产品厂商和行业潜在进入者）、行业吸引力矩阵、价值链分析等一系列分析技巧，帮助企业选择行业并制定符合行业特点的竞争战略。 结论：这三大战略管理流派的形成和发展做出了奠基性的贡献，但是也存在相应的缺陷。设计学派注重机会分析，认为在同行业中竞争的大多数企业一般控制着基本相同的资源和实施基本相同的战略，一般管理技术是一种可以任意转移的能力，但却忽略了对内部条件，包括组织结构、管理机制和企业文化等的分析。计划学派过分强调理性思维、数量方法和精密模型的运用，忽略了战略思维的非理性方面以及环境变化对企业的影响。定位学派更是将企业的成败归结为企业外部的行业因素，过分依赖对行业的选择，相对忽略了企业内部因素，尤其是企业内部资源、核心竞争力对企业战略选择的影响。在这些思潮的直接影响下，美国在60至80年代出现了以购并为主的多元化发展浪潮，但结果并不理想，有人认为对此应负有责任的正是这些学派。 第二阶段：强调非理性因素，注重行为因素的研究企业家学派、认识学派、学习学派、权力学派、文化学派、环境学派等六大学派，都属于这个阶段。1、企业家学派企业家学派认为，具有战略洞察力的企业家是企业成功的关键。许多成功企业没有系统的、成文的战略，但它们同样经营得很好，这与管理者对企业基本价值以及存在原因的信念是息息相关的。企业家学派的最大特征在于强调领导的积极性和战略直觉的重要性。它一方面将战略制定归功于个人直觉；另一方面认为不存在规范的战略制定过程。能使一个企业在某个环境中获得成功的领导，并不一定在另一个企业和另一个环境中也能取得同样的成功。如果一个企业遇到了经营困难，最好的办法就是换一个新的具有直觉力的领导。企业家学派比较适用于新建企业和处于转变时期的企业，因为在这两种情况下，格外需要强有力的和具有敏锐直觉的领导者，来决定企业的方向和活动范围。 2、认识学派认识学派认为，战略实质上是一种直觉和概念，战略的制定过程实质上是战略者的认识过程；由于战略者所处的环境是复杂的，这种复杂性限制了他们的认识能力；更何况面对大量真假难辨的信息和有限的时间，战略过程也可能被歪曲。由于战略很大程度上依赖于个人的认识，所以不同战略者在战略风格上差异会很大。学习和了解认识学派研究结果的意义就在于：认识学派探讨了认识过程和认识特征对战略形成的作用。 3、学习学派认识学派的研究表明：设计学派、计划学派和定位学派研究的静态战略制定过程不适用于实际战略制定所处的复杂、变化的环境。但是，如果战略者们不依靠静态的程序和方法，除了依靠直觉，他们如何制定战略呢？学习学派认为：通过学习过程！战略的形成与发展就是思想和行动、控制和学习、稳定与改变相结合的艺术性过程。由于战略的过程导向，在此过程中不仅单个的领导需要学习，作为整体的领导系统都必须学习；领导的作用不再是预先决定战略，而是组织战略学习的过程。高层管理人员特别要关注战略学习过程中的有关人员，推动学习的组织结构和体系，准备对可能出现的战略做出承认、修改和引导。 4、权力学派权力学派认为整个战略制定的过程实际上是各种正式和非正式的利益团体运用权力、施加影响和不断谈判的过程。对战略制定发生作用的不再是某个人，包括：设计学派中的企业主管、计划学派中的计划者、定位学派中的分析家和企业学派中的企业家，而是一群人。这一群人利用自己的权势既争权夺势又妥协合作，使得战略制定过程成为谈判和讨价还价的过程，这时组织的活动不再受某一共同利益的驱使，而是受一些局部利益的驱使。在这种情况下，总是存在对战略认识的争议，不存在共同认可的战略意图，很难形成统一的战略和对战略的执行活动。 5、文化学派文化学派将战略制定视为观念形态的形成和维持过程；战略制定过程是集体行为的过程，建立在由组织成员共同拥有的信仰和价值观之上；战略采取了观念的形式，以组织成员的意愿为基础，表现为有意识的行为方式；由于存在共同的信仰，组织内的协调和控制基本上是规范的；战略的变化不会超出或违背企业的总体战略观点和现存文化。 6、环境学派环境学派没有将战略的制定归结为组织内部的某个成分，而是将注意力转移到组织外部，重点研究组织所处外部环境对战略制定的影响。环境学派认为，组织和领导成为被动成分，战略源于组织受环境影响的被动反应。组织必须适应环境，并在适应环境的过程中寻找自己生存和发展的位置。环境学派认为，事实上并不存在组织内部的战略者，也不存在任何内部的战略过程和战略领导；环境迫使组织进入特定的生态位置，从而影响战略，拒绝适应环境的企业终将死亡。 结论：上述六个学派从非理性角度完善了对企业战略的认识，真实描绘了种种现实因素对战略制定的影响力量。但各执一端，过于分散，许多战略管理学者们都试图将以上各个流派的观点兼收并蓄，从多方面而不是一个方面反映企业战略的本质特性。于是，进入了下一个阶段，出现了一个新的学派——综合学派。 第三阶段：综合阶段综合学派认为，企业战略制定过程是一个典型的由一系列因素构成的集合的形成过程。在此过程中，某一特定类型企业在某一特定时期内，采取了某一特定行为，恰好与某一特定类型的环境相吻合。 基本理论总结（1）战略管理起源于20世纪60年代的激烈竞争氛围，随着时间的推移，其重要性日益增加。战略管理的实质是摆脱自由竞争，实现战略竞争。战略的制定具有前导性、主观性和独特性等三大特色，其实质是以“与众不同”来换取未来的收益。信息时代的战略就是表现为创新。（2）战略制定过程可以仅仅是一个概念设计的过程（设计学派），也可以是一个正规计划的过程（计划学派），或是系统分析的过程（定位学派），或是知觉认识的过程（认识学派）；战略制定过程可以是组织中某一个人的认识过程（企业家学派），也可以是一个集体的学习过程（学习学派），或是权力作用的过程（权力学派）；战略制定过程可以是由个别领导所推动（设计学派、计划学派、定位学派、企业家学派等），也可以受企业文化所推动（文化学派），还可以受外部环境所推动（环境学派）。上述种种选择都必须与企业所在的时期和条件相适应。（3）在实践基础上，战略管理的理论逐步由静态转为动态；由战略制定与实施相分离转为相结合；由单一转向综合。面对技术创新加剧、竞争日益激烈、顾客需求多样化、网络对社会生活方式以及商业活动的巨大冲击，我们可以预言，战略管理理论必将面临新的挑战。 二、政府部门的战略管理1、政府部门重视战略管理的原因：（1）环境更加具有不确定性；（2）政府部门角色的变化，适应市场经济发展；（3）国际化和国际竞争力；（4）公共利益的挑战。 2、政府部门战略管理的基本特征（1）未来导向；（2）着重于较长远的、总体的谋略；（3）是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程；（4）直觉和理性分析有机结合；（5）持续性与循环性的过程。 3、政府部门战略管理的原则（1）关注长期管理；（2）将目的与目标整合成一贯的层级体系；（3）战略管理与规划不是自我执行；（4）强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。 三、战略管理的过程与方法1、战略管理的步骤（1）确定组织当前宗旨、目标和战略（2）分析环境（3）发现机会和威胁（4）分析组织的资源（5）识别优势和劣势（6）重新评价组织的宗旨和目标（7）制定战略（8）实施战略（9）评价结果 2、政府部门战略管理的过程（1）环境分析：分析组织内部和外部环境；（2）战略规划：远景、问题、价值、重点、策略、方案；（3）战略实施：明确目标，资源配置，组织结构，促进变革，组织实施；（4）战略评估：检查战略基础，绩效评估，纠正偏差。 3、战略规划、战略管理与方法政府部门战略规划的性质：（1）稀少性；（2）重大性；（3）指导性和长远性。战略规划的过程：（1）发展初步共识；（2）确认组织的法规及使命；（3）进行SWOT分析；（4）确认组织所面临的战略议题；（5）战略选择。SWOT分析方法 四、战略管理的问题与改进1、战略管理在政府部门应用的正面效果（1）提供战略性发展方向；（2）指导资源配置的优先顺序；（3）强化组织对环境的适应能力；（4）设定了追求卓越的标准；（5）提供了控制和评估的基础。 2、战略管理的问题欧文.休斯提出的七种批评意见（1）描述失实；（2）过程过于呆板；（3）正式的过程与创造性和革新相违背；（4）引入公共部门时出现一系列问题；（5）责任问题；（6）目标设定的困难；（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。 3、制约战略发展计划的因素（1）对目标选择的制约因素；（2）可供政府部门战略管理执行人员选择使用的手段有限；（3）目标与手段的配合经常受到制约。 4、战略管理的改进（1）战略管理思维比计划更重要；（2）注重战略规划与战略实施间的有效配合；（3）注重战略管理的实施；（4）注重战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立；（5）注重组织长期目标的设计。 中国石油能源战略管理案例如随着中国经济的快速发展，2003年我国已成为仅次于美国的世界第二大石油消费国，年消费原油2.52亿吨，同比增长12％；进口占36.1％，同比增长31.29％。未来20年中国仍是石油需求增长较快时期，预计到2020年，进口量将可能达到4.5亿吨；天然气在能源消费比例也将从目前的2.7％增长到10％以上。目前，能源已成为限制中国经济发展的瓶颈。我国目前没有一个单独隶属于中央的能源部，对能源和石油进行统一管理与协调。对能源的管理职责被分散在几个机构中，无法集中力量对能源及石油事务进行有效协调和管理。长期以来，我国也没有一部专门的石油法令对石油活动进行规范。因此，在经济快速发展和对能源需求不断增长的形势下，制订有效能源战略，应对能源危机，解决能源引起的相关问题，已成为当务之急。问题：面对我国的石油能源问题，应当采取什么战略管理措施？ 分析1、完善我国石油管理体系。2、建立和完善法规体系，出台一部石油法令，同时建立和完善相关具体管理规章制度。这样一是对石油活动进行规范；二也是确保石油管理部门有效发挥管理作用。3、应根据新情况考虑建立一个相对独立运作的能源（石油）综合管理部门，承担目前仍由各石油公司行使的监管职能，并逐步将分散在国家各有关部委的能源（石油）管理职能统一起来，对石油利用进行有效发展规划，对石油活动进行有力管理和监督，合理制定和实施石油政策。4、根据我国国情引进和建立有效、科学和严谨的微观管理模式，如许可证制度、环境评估制度等，以使石油活动规范有序进行，从而获得最大经济和社会效益。 第四章公共政策 第一节现代公共政策的内涵在当今经济全球化、市场化趋势日益明显、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政府的宏观公共政策能力正在变得愈来愈重要，表现在：无论选择了何种发展模式或社会制度的国家，都会要求政府在创造良好的投资条件方面发挥主要的作用，都会要求政府在加强和扩大国际贸易方面发挥积极的作用，都会要求政府在形成和提高本民族自主开发能力方面发挥扶持甚至主导性作用等等。但本国政府是否能够及时、有力、有效、合理地发挥这些作用，从实践的结果来看毫无疑问是“因国而异”的。正因为如此，有关政府公共行政政策能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了现代社会普遍关注的焦点问题之一，也成为现代政治学、经济学、社会学、公共行政学等许多学科共同关注的焦点问题之一，并因此形成了以公共政策为研究对象的专门的知识、理论和方法——政策科学。 一、公共政策产生和发展政策科学又称为政策分析、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、综合性、应用性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代政治学的“一次最重大的突破”以及当代西方社会科学领域的一次革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会经济发展所产生的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的，他被称为“现代政策科学的奠基人”。20世纪70年代，政策分析学派成为公共行政学派中的主流学派，80年建立了独立的政策科学。公共政策从注重研究政策的形成过程到注重研究政策的执行、进行政策评估、政策执行的效果。 二、现代公共政策的涵义1、美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由立法者制定的且由行政人员执行的法律和法规。(这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。)2、美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。（这个定义侧重于公共政策的价值分配功能，对价值可以有多种理解）3、哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。(这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过于笼统。) 现代公共政策的涵义1、公共政策是政府有选择的管理行为（1）社会管理。公共政策最终要解决的问题，都是那些要维持社会稳定与发展的大问题，明显地表现出社会管理特征。（2）实际行为。公共政策是政府实际做的事情，而不是准备要做的事情。人们更多地是看重政府为维护其政治统治的实际行动。（3）反复选择。公共政策是政府依据全社会利益以及自身利益的需要不断选择的结果，既不是一般的政治行为，也不是泛泛的管理。（4）两种形式。公共政策从形式上看既可以是积极的，也可以是消极的。"作为"或"不作为"的确定，服从于政府的整体利益。 2、公共政策体现了有明确方向的活动过程（1）明确目的。公共政策不是偶然行为所产生的结果，总是具有政府的明确目标。不同的政策问题，有着不同的目标。（2）活动过程。公共政策体现了政府的活动方式，而不是那些孤立的、毫无联系的决定。一项政策既包括某一法律性的规定，也含有与之相关的贯彻实施规定的决定。（3）连贯程序。政府所采取的一系列活动，它们之间不仅组成了相互依存、相互影响的连续过程，而且在时空上也是有序的。（4）放大效应。公共政策的制定与实施过程中，每一个环节的完善与否，都会对后续环节产生重大影响，尤其会产生"失真放大"效应。 3、公共政策是政府对社会生活作出的行为准则（1）政府是公共政策的主体；公共政策是政府的政策。无论对政府是从广义还是狭义上的理解，制定政策的主体是政府。由此可知，公共政策与企业战略的界限是十分严格的。（2）政治价值。政府代表政治统治者的利益，所以体现政府意志的政策，理所当然要维护统治阶级的利益与地位。（3）权威地位。制定公共政策的主体，是以公共权力为后盾的，是社会的公共权威，其地位与影响力必然要求政策对象接受与执行合法的政策。（4）普遍效力。公共政策不仅与社会的公共权威相联系，而且所涉及的面较广，它的实施会对社会的利益关系作普遍的、直接或间接的调整。 公共政策的概念概念：公共政策是依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。对于这一定义，需要强调五点:（1）公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。（2）公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。（3）公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向经历了四个环节:利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。（4）公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。（5）公共政策对社会利益的分配过程，有时间与空间限制的。 公共政策的功能（1）导向功能。政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。"让一部分人先富起来"的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。（2）控制功能。政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。 公共政策的功能（3）协调功能。国家的管理活动是一个复杂的系统过程，其中有许多利益关系需要协调，以保证整个国家社会生活的和谐进行。比如“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策；实行民族区域自治，坚持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民族主义，是我国协调各民族关系的基本政策。（4）象征功能。政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政策仅具有象征性的意义。这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人们应当以此为努力方向的目标趋势。 第二节现代公共政策的特征与内容一、现代公共政策的特征1、公共政策是关于民主主义的学问。民主体制必须作为它的基本前提。由于政策与个人选择相关，因此必须先搞清楚个人对政策的反应，然后再干预。公共政策必须对政府和政治权力有敏锐的洞察力。2、公共政策的哲学基础建立在理性实证主义之上。为追求公共政策的合理性，使用数学公式和实证性的数据、坚持科学方法论进行分析是必要的。3、公共政策是一门对于时间和空间都非常敏感的科学。当选择某一模型进行政策分析时，该模型在时间上和空间上都要有明确记录。 一、现代公共政策的特征4、公共政策具有跨学科的特点。尤其要强调政治学和经济学、政治学和社会学、心理学的合作。这一认识特别受到了二次世界大战前后美国特殊的社会背景的影响。5、公共政策是一门必须和政府官员共同研究的学问。学者们非常需要了解政府官员对政策的认识和所掌握的数据。6、公共政策必须具有“发展概念”。要以社会发展为研究对象，建立动态研究模型。 二、公共政策理论的基本内容1、公共政策分析的目的在于认识和端正社会发展方向。早期的公共政策研究着重于政策制定系统，特别是国家政策制定系统的改善，以及所运用的有效方法、知识来处理政策过程等内容；现代公共政策着重于政策的执行、政策绩效。2、公共政策所关注的政策制定系统是宏观的公共政策制定系统。 二、公共政策理论的基本内容3、公共政策打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识。4、公共政策的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础的，所以它在纯理论与应用研究之间架起了桥梁。5、公共政策不仅运用一般科学研究方法发现知识，而且第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中。 二、公共政策理论的基本内容6、公共政策试图将探讨价值、价值协调、价值代价和信奉价值的行为确定为基本内容，帮助决策者对价值观进行选择。7、公共政策的一个研究主题与重要方法，是鼓励、激发有组织创造性，包括价值观的创造。8、公共政策中的基本模式、概念及其方法论，其赖以发展的源泉，是社会改革和改革环境中政策过程的变化。 二、公共政策理论的基本内容9、公共政策分析强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，对时间很敏感，坚持历史研究方法。10、公共政策既对科学中的理性知识在政策过程中的意义进行研究，又承认超理性过程的重要作用。11、公共政策以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用。12、公共政策认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。 三、现代公共政策的研究范畴公共政策的主要研究范畴包括：政策系统、决策体制及政策过程、政策分析方法和技术、政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略、政策规划、重大工程项目的论证与评估、从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。研究的重点:(1)政策战略;(2)政策分析;(3)政策制定系统的改进;(4)评估;(5)政策科学的进展。政策科学的主要焦点有:(1)政策分析;(2)备选方案创新;(3)重大政策;(4)评估和反馈;(5)重大政策的改进。 第三节公共政策质量与政府行政能力政府是公共政策的主体，现代政府公共政策的质量既是现代政府公共行政能力的体现；同时，现代政府公共行政能力的高低又反过来影响公共政策的质量。这二者之间具有内在关联性。一、现代政府公共行政能力问题1、罗斯福“新政”与政府公共行政能力2、新公共管理运动与政府公共行政能力3、中国传统文化的现代化与政府的公共行政能力 二、现代政府宏观公共行政能力现代政府宏观公共行政能力主要是指现代国家的政府在既定的宪政体制内，通过正确地制定和有效地执行公共政策，进而引导和推动本国社会快速、均衡、健康、持续发展的能力，以及有效地对全社会实施公共性质管理的能力。其内涵可从以下三个方面理解：（1）公共行政能力与政府职能如何界定市场经济条件下政府职能（2）公共行政能力与公共行政权力在现代法治社会中，单方性和强制性并不是公共行政权力的本质特征。在程序正义作为政府行为的基本原则下，公共权力的本质就是契约。对话、谈判、妥协和自治，体现了公共权力程序正义的契约理念。在市场机制和全球化背景下，公共权力的性质、国家中心主义和公私关系模式都发生了变化。（3）公共行政能力与公共选择：政府与市场的有机结合 三、现代政府宏观行政能力的构成1、经济能力（1）推动本国经济发展的能力（2）维持税收和保持公共财政收支平衡的能力2、社会能力（1）维护社会秩序、构建和谐社会的能力（2）达成社会谅解、实现社会整合的能力（3）实现和维护社会公正的能力3、自我发展能力（1）有效的反应和应变的能力（2）适应环境创新发展的能力（3）自我更新的能力 四、公共政策的逻辑过程公众利益的确定、公共问题与公共政策问题公众利益的确定作为一种政策行为，其中心命题是如何有效地平衡公众的利益需求，使尽可能多的公众接受政府的政策选择。强调利益的分享，理性地寻求和确定相关各方利益的相似点、相近点、相通点乃至相同点，并加以事实的陈述，是一种缓解、减弱利益冲突的正确方法，即三个主要的视角:直接利益与间接利益；现实利益与未来利益；形式利益与内容利益。公共问题是大众的问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到了威胁而出现的问题。公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：（1）减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满；（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。 四、公共政策的逻辑过程公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考虑，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。 （一）公共政策问题公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。政策问题是尚未被实现的社会价值或者需求，而这些需求或价值能够通过公共活动来加以实现。政策问题应当同时满足的条件。（1）政治领袖（2）利益集团（3）危机和特殊事件（4）抗议活动（5）大众传播媒介（6）新旧事物的差别 结论：政策问题的形成过程包括1、政策问题：它是指由于客观情势发生了变化，特定的主体感受到了这种变化，并由于价值标准、经济利益、自我意识等受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起的有关政府公共政策制定的诉求。2、政策诉求：是指国家政治体系中的非官方的社会行为主体或者公共权力主体，就上述某一方面的问题向政府提出来的、要求政府采取行动或不采取行动的要求。3、政策分析：是指政府面对复杂的政策诉求和复杂的价值标准，按照一定的原则组合起以政策问题专家为主体的政策分析者的组织，而政策分析者会根据一定的理念、应用一定的方法进行比较研究、预测研究、可行性研究，并以此作为政策选择和决定的选择基础。 2002年11月30日，广州各大媒体同时报道了一则涉及公众利益的新闻：从12月1日起，广州市出租车降价。即现行的每公里租价和起步价不变，将起步价的里程由原来的2000米增加到2300米。这意味着每次"打的"可以省8毛钱。乘客当了“冤大头”。广州市出租车行业的现状如下：全市现有出租车约1.6万辆，价格多为每公里2.4元和2.6元两种，其中80%为每公里2.6元，是全国出租车费最贵的城市之一；而不管何类车辆，起步价都是2000米7元，此后，计价表每次起跳1元。上述几个数据表明，在2000米的7元基本租价中，实际的里程费用是2.4元的车为4.8元，2.6元的车为5.2元，而乘客无一例外要支付7元。显然，在这个7元的起步价中，每乘车一次，乘客就要支付里程费用以外的2.2元或1.8元。很多人并不清楚，他乘坐一次出租车为何要额外承担2.2元或1.8元?原来，7元的起步价中包含了两项收费内容：“公用事业附加费”和“出租车交通建设附加费”，每辆出租车每月要缴纳的这两项费用分别为450元和420元，共计870元。也就是说，这两项费用最后全部转嫁给乘客。出租车乘客充当“冤大头”的结果，是广州市财政每年通过1.6万辆出租车，向乘客收取了1.67亿元! 根据国家财政部的规定，全国从今年6月工日起取消200多项政府性基金项目，广州市的《出租车交通建设附加费》就在被取消之列。在起步价的7元中，就包含该项由乘客支付的费用0.8元。然而，广州市并没有从今年6月1日起取消《出租车交通建设附加费》，每辆出租车每月仍要上缴420元，乘客每次乘车照样多出0.8元，如果到12月1日截止，意味着这5个月的时间里它非法收取了4000多万元。降价只是“偷换概念”。长期以来，广州市民对出租车价格过高颇有怨言，媒体也进行过不少讨论，这大约就是本次出租车价格调整的动因。但是，提价容易降价难，这是谁都知道的，在与出租车价格关联的经营者(包括司机、出租车企业)、消费者和政府部门之间，经营者被各种名目繁多的税费压得喘不过气来，除政府部门减免税费外，本身难有让利的空间，而政府部门也不愿意放弃出租车这块“肥肉”。因此，在“平衡”各方利益后，最后出台的所谓降价方案只能是以牺牲消费者的利益为前提，名为降价，实际上却是继续维持全国第二高的出租车价格。从12月1日起，我们每次乘车看起来少付了8毛钱，但这并不是价格下降的原因，而是原本不合理的费用被取消了，有关部门将其称为价格下降，不过是偷换概念而已。【思考题】运用所学的公共政策分析知识，思考如何界定上述案例中潜在的政策问题? （二）政策决定政策决定包括的过程：政策选择、政策决定和政策宣示1、政策选择：它是指在政策分析者所提出的可供选择的政策方案的基础上，政策决定者根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案。2、政策决定：政策决定是指经由完整的法定程序，由法定的公共权力主体用语言表述出来并昭示公众的、关于某一特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。这种规定的合法性、合理性、可行性直接影响政策执行的效果。 （二）政策决定政策的合法性：主要指是否符合法律；是否符合传统。政策的合理性：（1）政策建立在明确的理论基础之上；（2）政策建立在理性分析判断之上；（3）政策设定了明确而具体的政策目标。政策的可行性：既定的政策具备执行所需要的基本的客观条件。政策决定的准则包括：（1）个人价值观；（2）党派认同；（3）选区或地区的利益；（4）公共舆论；（5）听取意见；（6）传统或惯例政策决定形成的方式：交换、说服、强制3、政策宣示：是指在政策决定最终作出之后，政府通过一定的法定的或约定俗成的方式，正式向公众晓以政策决定。 （三）政策实施政策实施包括三个过程：政策执行、政策结果和政策修正1、政策执行：是指政府在“行动”的界面上与各种行为主体实际发生关系的政策行为。2、政策结果：是指由于政府作为或不作为而对社会、公众等所产生的影响。3、政策修正：是指对既定政策在实践中的错误或缺憾进行改正。结论：公共政策的逻辑过程本质上是一种政治过程。 （四）政策系统的运行政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节组成的活动过程。 1、政策子系统的划分（1）信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、储存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程。信息子系统在公共决策活动中的主要作用：信息的收集；信息的加工和处理；信息的传递。（2）咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，是由现代政策研究组织（思想库）以及各种专家、学者组成的系统。咨询子系统在政策制定中的主要作用：政策问题分析；政策未来预测；其他政策相关问题的咨询；参与政策评估并反馈信息。（3）决断子系统也称为中枢子系统，由拥有决策权力的高层领导者组成。在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断子系统在公共决策过程中的主要作用：提出有关的政策课题；考虑政策目标的确立；组织政策方案的设计；负责政策的最终决定。 1、政策子系统的划分（4）执行子系统由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。是政策系统部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。执行子系统在公共决策活动中的作用:为政策方案或项目的执行做好准备；从事指挥、沟通、协调等方面的活动；分析和总结执行情况。（5）监控子系统整个政策系统的一个有机组成部分，是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立与信息、咨询、决断、执行等子系统，其地位较为特殊。他的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中，目的是使政策目标得以顺利实施，避免政策的变形走样，保持政策的权威性和严肃性。监控子系统在政策执行过程中的主要作用：确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的数据；监控政策执行情况；反馈政策执行情况。 2、政策系统运行的环节（1）政策问题的形成与政策制定从发现问题到政策方案出台的一系列的功能活动过程;包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。（2）政策执行政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。 2、政策系统运行的环节（3）政策评估依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。（4）政策监控为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。（5）政策终结即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。 第五章公共资源管理 第一节公共人力资源管理一、公共人力资源管理的基本理论（一）公共部门人力资源管理的含义与特点1、人力资源的含义。资源是一个经济学术语。经济学通常把为了创造物质财富而投入生产过程中的一切要素称为资源。在劳动者身上体现的“人力”始终是社会财富创造过程中的一项重要资源。当代西方经济学还把资源分为人力资源、自然资源、资本资源和信息资源，这是一种广泛流传并得到人们普遍认同的分类。（1）人力资源是指投入和将要投入社会财富创造过程的具有劳动能力的人们的总和。（2）一个国家或地区的人力资源有两种存在形式。一是正在被使用的人力资源，它由在业的劳动者的劳动能力构成；二是尚未被使用的人力资源，它由劳动预备军、待业人员等的劳动能力组成。（3）人力资源既是一种天然资源，又是一种再生资源；既是一种物质资源，又是一种非物质资源。 2、人力资源的数量与质量人力资源由数量和质量两个基本方面构成。※人力资源的数量：（1）未成年人口；（2）劳动适龄人口：就业人口、待（失）业人口、就学人口、病残丧失劳动能力的人口；（3）60岁以上老年人口：就业人口（发挥余热）、赋闲人口、老弱病残丧失劳动能力的人口。※人力资源的质量：人力资源的质量是国家人力资源总体素质的指标，是反映人力资源质的因素。与人力资源数量相比，人力资源的质量对于社会经济发展的作用更为重要。 3、人口资源、劳动力资源、人力资源、人才资源及其关系（1）人口资源是一个国家或地区的人口总和，是一个最基本的底数，主要是数量观念。（2）劳动力资源是一个国家或地区有劳动能力的人口的总和并在“劳动年龄”范围之内的人口之和，偏重于数量。（3）人力资源是一个国家或地区一切具有为社会创造物质财富和精神、文化财富，具有推动社会发展，从事智力劳动和体力劳动的人们的总称。它必须包含质量、数量两个方面。（4）人才资源是一个国家或地区具有较强的管理能力、研究能力、创造能力和专门技术能力的人们的总称，重点强调质量。（5）人口资源与劳动力资源突出了人的数量和劳动者数量，人才资源则主要突出人的质量，而人力资源则是人口数量与质量的统一。 4、人力资源的特点⑴人力资源生成过程的时代性；⑵人力资源开发对象的能动性；⑶人力资源使用过程的时效性；⑷人力资源开发过程的持续性；⑸人力资源的特殊资本性；⑹人力资源的高增值性；⑺人力资源闲置过程的消耗性；⑻人力资源的再生性；⑼人力资源的创造性；⑽人力资源的社会性。 （二）人力资源管理的含义（1）广义的人力资源管理：是指对社会人力资源的管理，是政府的一项重要管理职能，是国家对人力资源整体的管理，它立足于社会经济发展的总体规划，有计划地投资于人力资源管理领域，开拓人力资源培养、继续教育的路径和专业，保证人力资源整体结构的适应性与合理性。（2）狭义的人力资源管理：是指各个组织对其组织内部人力资源的管理，即对组织内部的人力资源实行规划、获取、评估、培训、薪酬、维护等，使人力资源得到最充分有效的使用，人力资源的再生能力得以充分保护，组织氛围得以改善，效益得以提高。（3）广义上，是指整个公共部门系统，为了保证其工作的性质与人力资源的整体结构相互匹配以及发展的需要，对公共部门内外的人力资源供求状况进行宏观和中长期统计、预测、规划，制定人力资源管理的基本制度、政策、管理权限和管理标准，维持公共部门人力资源管理、流动和人才市场的秩序等。（4）狭义上，是指每个具体的行政组织、政府工作部门，以及其他国有企事业单位，依法对本部门内人力资源进行规划、获取、使用、评估、培训、薪酬、奖惩、维护等活动和过程的总和。 公共部门人力资源及其管理的特点公共部门人力资源的特点：公共部门人力资源的政治性和道德品质要高于人力资源的平均水平。这反映了公共部门的人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、法律观念、政治品质、道德觉悟，对社会公众服务的热情、工作态度和工作作风。公共部门人力资源管理的特点：⑴公共部门人事行政机构复杂；⑵国家制定专门的法律和法规对公共部门人力资源的行为和管理行为进行规制，保证他们依法合理地行使行政管理和人事管理的权力；⑶公共部门人力资源的管理，是公共管理的重要内容，是公共组织自身的管理，是公共管理的前提和基础。 （三）目标、任务、原理、职能1、公共部门人力资源管理的目标和基本任务公共部门人力资源管理的目标：紧紧围绕政府等公共部门的社会管理和社会服务的公共管理目标，公共部门人力资源管理的目标是：获取与开发公共管理工作需要的各类人才，建立公共部门与从业人员之间的良好合作关系，以高效管理和优质服务满足社会经济发展的需要，并满足从业人员个人成长和发展的需求。公共部门人力资源管理的基本任务:（1）建立和完善公共部门人力资源获取、使用、发展的科学的理念、合理的体制、有效的机制与良好的组织文化。这是对人力资源有效开发、合理利用和科学管理，以及满足其个人成长和发展的基础。（2）通过各种渠道和方法，为公共部门寻求和吸收优秀的人力资源。（3）尊重和充分信任人才，尽最大可能发挥其潜能，做到人尽其才。（4）通过建立健全员工教育培训体系，开发人力资源的潜力，使其在适应社会发展与部门发展需要的同时，也实现了自己的职业生涯发展计划。（5）建立和完善的人力资源保障、激励机制，给他们以成长、发展的空间和动力，最大限度调动人的主动性，发挥人的创造性。 2、公共部门人力资源管理的原理（1）系统优化原理。是指人力资源管理系统经过组织、协调、运行、控制，使其整体功能获得最优绩效的理论。（2）开发先导原理。就是以开发为先导，以整体优化人力资源管理系统为目标，以各类学科的交叉应用为研究手段，以调动人的主观能动性为核心的管理原理、管理思想、管理技术、管理过程和管理方法。（3）以人为本原理。即人本原理，是指人是管理的出发点和归宿，一切管理活动必须以调动人的积极性和创造性为根本。（4）能级对应原理。是指在人力资源管理中,要根据人的能力安排工作,使能力和职位良好匹配,人尽其才,物尽其用。（5）系统动力原理。在人力资源管理活动中,通过物质的、精神的或其它方面的鼓励和褒扬,激发人的工作热情的理论被称之为系统动力原理。 2、公共部门人力资源管理的原理（6）反馈控制原理。将系统动力学原理运用于人力资源管理,即为人力资源管理的反馈控制原理。在人力资源管理中,管理过程中各环节、各要素或各变量形成前后相连、首尾相顾、因果相关的反馈环。其中任何一个环节或要素的变化,引起其他环节和要素发生变化,最终又使该环节或要素进一步变化,形成反馈回路和反馈控制运动,这就是反馈控制原理。（7）弹性冗余原理。是指人力资源管理过程中必须留有充分的余地,保持必要的弹性,不能超负荷和带病运行。“弹性”通常有一个“弹性度”,超过这个“度”,弹性就要丧失。（8）互补增殖原理。发挥了每个个体的优势,扬长避短,人力资源系统的功能方为最优,这就是互补增殖原理。（9）利益相容原理。是指在部门内部产生利益冲突时，寻求一种方案，经过适当的修改、让步、补充，并为各方所接受,从而获得相容。（10）竞争强化原理。是指通过各种有组织的非对抗性的良性竞争,培养和激发人们的进取心、毅力和创新精神,使他们全面施展自己的才能,达到服务社会,促进经济社会发展之目的。 3、公共部门人力资源管理的职能（1）人力资源规划。指公共部门按组织目标对人力资源给出数量上、质量上的明确需求，并付诸实施的一系列程序、措施、政策和时间顺序。（2）人力资源获取。是指公共部门从组织内外招募、甄别、选拔和录用合格人员。这必然涉及到人力资源的测评技术。（3）人力资源开发。是指为了保证员工拥有与工作岗位相匹配的知识和技能，并在此基础上进一步提高工作绩效，同时也使员工得以不断发展的一系列政策、方法和程序等。（4）人力资源维护。是指为维持员工的工作能力、保障其权益的而制定的一系列政策、措施等。主要包括薪酬福利、权利与义务、健康与安全、劳动关系、纪律与奖惩。主要介绍人力资源薪酬。（5）人力资源研究。是公共部门人力资源管理的一个重要职能，正越来越受到人们的重视。每一个组织所面临的人力资源管理的问题是具体的和特殊的，发展出一套最适合本组织的目标、任务、环境、工作特点、员工特点等的人力资源管理系统是必要的。 二、人力资源规划1、人力资源规划的含义公共部门人力资源规划，是指根据公共组织在一定时期内的战略目标，科学预测组织在未来环境变化中对人力资源的供求状况，制定出满足该需求的具体内容、实施步骤、相应政策、经费预算等，确保组织对人力资源在数量、质量和结构上的需求的管理活动过程。 2、人力资源规划的种类第一，总体规划总体规划以组织的战略目标和未来发展趋势为依据，围绕规划期内人力资源管理的总目标、总方针和总政策，按照实施步骤、时间安排、经费预算等若干思路进行设计。第二，业务计划⑴补充计划；⑵使用计划；⑶培训开发计划；⑷绩效评估与激励计划。实际工作中，业务计划的内容很多，除上述外，还有晋升计划、团队建设计划、劳动关系计划、老职工安排计划等等。此外，人力资源规划也可划分为长期规划或战略规划（5年或5年以上）、中期规划或战术规划或策略规划（2-5年）和短期规划或作业规划（1-2年）。 3、人力资源规划的程序（1）确立目标。这是人力资源规划的第一步，主要根据组织的目标来制定，这一步相当重要。（2）收集信息。需收集的信息主要包括组织内外环境的变化趋势、战略方向、人力资源现状等，不仅要了解现实情况，更要认清潜力与存在的问题。（3）预测供需。本阶段是人力资源规划中较具技术性的关键部分，是在上述搜集的人力资源信息的基础上，采用经验判断、统计方法及预测模型等进行预测。（4）制定规划。（5）实施、评估与反馈。这是人力资源规划的最后一个阶段，是组织将人力资源的总规划与各项业务计划付诸实施，并根据实施的结果对规划进行评估，并及时反馈评估结果，修正人力资源规划。 4、人力资源需求预测人力资源需求预测，是以与人力资源需求有关的某些组织因素为基础，来估计未来某个时期组织对人力资源的需求。人力资源需求预测的定性方法：主要有德尔菲法、访谈法、经验判断法。德尔菲法的主要步骤如下：提出要求，明确预测目标；提出预测问题；修改预测；最后进行预测。人力资源需求预测的定量方法：（1）工作负荷预测法：是根据工作分析的结果算出劳动定额，再按未来的产品生产量目标算出总工作量，然后折算出所需人数。（2）人力资源成本分析预测法：是从成本的角度进行预测。（3）人力资源发展趋势分析预测法：与人力资源成本分析预测法有相似之处,只是前者着眼于发展趋势分析，后者着眼于人力资源成本分析。 4、人力资源需求预测人力资源供应预测。人力资源供给预测，是对未来一段时间内组织内部和组织外部的人才资源供给情况进行的预测。人力资源供应预测，包括人力资源内部供给预测和人力资源外部供应预测。人力资源内部供应预测：人员继承法又称人员接替法，是对现有人员的状况进行调查、评价后，列出未来可能的继任者。该法为国内外许多组织所采用，而且被认为是一种把人力资源规划与组织战略目标有机结合起来的较为有效的方法。人力资源外部供应预测：当组织内部供应不能满足人力资源需求时，就必须到组织外部寻找可以供应的资源。外部供给预测是一种宏观资源环境分析，一般通过三种途径：一是关注每年有关学校毕业生的人数及其专业方向；二是各地劳动力市场的情况及其公布的统计资料；三是该组织的外部形象塑造与所处环境中可以直接利用的人员素质、数量。人力资源外部供给预测，说起来容易，做起来很难。 5、人力资源信息系统（1）人力资源信息与人力资源管理信息化人力资源信息是反映人力资源状态及其发展变化特征的各种消息、情报、文字、语言、符号等具有一定知识性内涵的信号的总称。贮存人力资源信息的计算机光盘、磁盘，以及具有文字形式的文件、报表、档案等则是人力资源信息的载体。人力资源信息具有普遍性、客观性、流动性、不完全性、时效性、共享性和可开发性等特征。人力资源管理的过程实际上是对人力资源信息不断进行加工、利用的过程。正是依靠人力资源信息的持续传递和反馈，人力资源管理才能有的放矢地开展和进行。有效的人力资源管理是借助于大量而准确的人力资源信息的传递和沟通来实现的。人力资源信息是世间一切信息中最宝贵的信息，是人力资源管理的生命线。 （2）人力资源信息系统人力资源信息系统可以收集、保存、统计、分析组织中人力资源信息，帮助组织更好地进行人力资源管理。人力资源管理信息系统的过程：第一，输入。向人力资源管理信息系统提供原始信息或第一手数据，即为输入。输入的信息主要包括组织和员工个人两方面的情况。第二，转换。转换是指对输入的信息进行加工，使其对组织更为有用。第三，输出。加工好的信息用报表、报告、文件等的形式作为结果提供给系统外部，如工资单。第四，反馈控制。反馈控制可确保整个过程的实施，确保输出结果是系统所期望的结果，这样亦可提高整个系统的有效性。人力资源信息管理系统的建立：建立人力资源信息系统需要经过周密的计划，明确目标，分析系统的要求等，主要考虑以下方面：系统规划；系统设计和开发；系统实施；系统评价和反馈。 三、人力资源获取（一）人力资源获取的含义公共部门人力资源获取，是指公共部门为达成组织目标,通过招募、甄选、录用、配置、评估等过程，获取合适的人选补充组织内的职位空缺，实现内部人力资源的合理配置的过程。在这里，招募、甄选、录用、配置、评估等一系列活动共同构成一个不可分割的整体——人力资源获取。公共部门的人力资源获取的复杂性：主要源于以下几个因素：⑴环境因素；⑵人口因素；⑶法律法规与政策因素；⑷人为因素。人力资源获取政策：“人”与“工作”相适应是制定人力资源获取政策时需考虑的主要问题。这里有两种可以选择的政策：一是“职务要求固定化”，而人员特征是可变的。二是“人员特征固定化”，而职务的特征是可变的。人力资源获取的一般原则：（1）双向选择；（2）平等竞争；（3）效率优先；（4）遵守法律；（5）因事择人；（6）重能力、重动机；（7）用人所长；（8）任人唯贤。 （二）人力资源招募1、概念人力资源招募是通过各种途径和方法获取候选人的过程，其成败在很大程度上取决于应聘求职者的多少，应聘者越多，选出与工作岗位匹配者的可能性就越大。2、内部招募⑴提升；⑵调用；⑶内部公开招募；⑷内部人员重新聘用。3、外部招募⑴广告；⑵学校；⑶职业中介机构；⑷互联网招聘网站；⑸熟人介绍；⑹特别招募。 （三）人力资源甄选1、概念。人力资源甄选是一个在资格审查、初选、面试、考试、测验、体检等不同环节、不断淘汰不符合要求者，最后确定最合适人选的复杂过程。资格审查与初选是第一步，是对求职者是否符合职位基本要求的一种审查。求职申请表是初始阶段的重要筛选工具。求职申请表作为一种有用的人员甄选工具，已受到越来越多的重视。2、甄选的方法。现代组织的甄选方法多种多样，常用的具有代表性的有笔试、面试、心理测验、评价中心等。3、人力资源录用决策。录用决策主要包括录用决策、签定合同、初始安排、试用、正式任用等，其中最为关键和重要的是录用决策。用人单位在录用决策时，通常采用两种决策模式：单一预测的决策模式和复合预测的决策模式。 （四）公务员的考试录用1、概念。公务员的录用，是指国家行政机关按照一定的标准和法定的程序，通过考试等方法，从社会上选拔优秀人才到政府机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务等法律关系的行为。公务员录用制度就是关于国家录用公务员的各种规范和准则的总称，是指根据国家行政管理的需要，依照法律规定的程序，将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的制度。2、考试录用制度的原则。公开原则；平等原则；竞争原则；择优原则。3、考试录用的内容。知识测验，包括基础知识测验和专业知识测验；智力及能力倾向测验，这是公务员考试的重要内容；人格测验，这是指运用心理学方法，对被试的意志、兴趣、性格、态度、价值观等人格素质等进行的测试。4、考试录用制度的程序。 （五）获取成本评估1、概念。获取成本分为获取总成本与获取单位成本。获取单位成本是获取成本总成本与录用人数的比。获取成本总成本与单位成本越低越好。2、获取成本效用评估（1）总成本效用=录用人数／获取总成本（2）招募成本效用=应聘人数／招募成本（3）甄选成本效用=被选中人数／甄选成本（4）录用成本效用=正式录用的人数／录用成本3、录用人员数量评估⑴录用比。录用比＝录用人数/应聘人数×100%⑵获取完成比。获取完成比＝录用人数/计划招聘人数×100%⑶应聘比。应聘比＝应聘人数/计划获取人数×100%4、录用人员质量评估录用人员的质量实际上是录用者与其应聘的职位所要求的知识技能的符合程度，应根据工作分析中的要求来对录用人员进行等级排列。 四、人力资源绩效评估1、绩效的概念。人力资源管理中，一般重视个人绩效，绩效通常包括两层含义，一是指员工的工作结果,二是指影响员工工作结果的行为、表现及素质等。2、公共部门人力资源的绩效评估：是指公共部门按照一定的原则和标准，定期或不定期地对所属人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况，进行系统、全面的考查与评价，并以此作为其奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动。3、绩效评估的作用（1）绩效评估是科学管理的基础（2）绩效评估是激励员工的手段（3）绩效评估是选拔优秀人才和合理使用人才的依据（4）绩效评估是增强组织沟通的方法（5）绩效评估是员工发展职业生涯的途径（6）绩效评估是依法监督员工行为的方式（7）绩效评估是提高组织工作效率的动力 4、评估目的①例行考核②晋升考核③调任转任考核④转正考核⑤培训考核⑥晋级增资考核 5、绩效评价过程与方法（1）根据工作分解，确定绩效目标（2）确定绩效标准和绩效评价指标体系（3）运用绩效标准和绩效评价指标跟踪行为（4）运用绩效评价指标对行为的实际结果进行测量（5）写出绩效评价报告（6）评价结果的公布及其运用 5、对绩效评价指标的基本要求（1）内涵明确清晰：应对每一个绩效评价指标规定出明确的含义，以避免不同的评价者对评价指标内容产生不同的理解，从而减少评价误差的产生（2）具有独立性：每一个评价指标尽管有相互作用或相互影响、相互交叉的内容，但一定要有独立的内容，有独立的含义和界定。（3）具有针对性：评价指标应针对某个特定的绩效目标，并反映出相应的绩效标准。因此，应根据岗位职能所要求的各项工作内容及相应的绩效目标和标准来设定每一个绩效评价指标。 6、绩效评价指标的分类第一，根据绩效评价的内容划分(1)工作业绩评价指标。所谓工作业绩就是工作行为所产生的结果。对于业绩的考核结果直接反映了绩效管理的最终目的—提高整体绩效以实现既定的目标。(2)工作能力评价指标；(3)工作态度评价指标2．软指标和硬指标(1)硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评价信息，建立评价数学模型，以数学手段求得评价结果，并以数量表示评价结果的评价指标。(2)软指标。软指标指的是主要通过人的主观评价方能得出评价结果的评价指标，直接给评价对象进行打分或作出模糊评判(如，很好、好、一般、不太好、不好)。 7、评估结果的使用第一，绩效评价结果在人力资源管理决策中的作用（1）用于员工报酬的分配和调整。这是绩效评价结果最常见的一种用途，也是最具有争议的一种用途。绩效评价最初的目的就是为了更好地评价员工对团队或组织绩效的贡献，以更好地在薪酬分配的过程中体现公平性原则。随着绩效管理在理论和实践中的不断发展，绩效管理的战略目的和开发目的受到越来越多的重视，人们开始倾向于弱化绩效评价在员工报酬管理中的作用。但是在目前的情况下，大多数的部门还不可能也没有必要实现绩效评价与薪酬管理的脱节，只是不断地探求两者之间更好的结合方式。关于绩效管理与薪酬管理相结合的产物——绩效薪酬制度。 （2）用于人员调配人力资源管理的一项重要任务就是将合适的人放在合适的岗位上，部门人员的有效调配是人力资源管理的最高境界。员工绩效评价的结果就是人员调配的重要依据。人员调配可以是纵向的升迁或降职，也可以是横向的工作轮换。通过绩效评价我们会发现某些员工无法胜任现有的工作岗位，这时就需要果断地将他(她)从现有的岗位上换下来，或安排到其他能够胜任的岗位。同时，对于那些绩效成绩优秀并在潜力评价中体现出特殊的管理才能的员工，则可以进行积极的培养和大胆的提拔。绩效评价中的重要构成——潜力评价就能够为员工职位调整提供有意义的信息。 （3）用于招聘决策当用人单位通过分析绩效评价结果发现：员工在工作能力或态度上存在欠缺而又无法通过及时有效的培训解决问题时，单位就可能需要制定相应的招聘计划；如果通过绩效评价的结果发现，员工的工作能力和态度没有任何问题，而是由于工作量过大，人员不足造成了各类问题的产生，用人单位也会做出进行招聘活动的决定。 （4）用于人员培训与开发决策人力资源的培训与开发是用人单位通过培训和开发项目改进员工能力水平和组织业绩的一种有计划的、连续性的工作。从传统意义上讲，培训的主要目的是使员工获得目前工作所需的知识和能力，帮助员工完成好当前的工作；而开发的主要目的则是使员工获得未来工作所需的知识和能力。人员开发的决策体现了长期发展战略对人力资源提出的要求。绩效评价的结果能够体现人员培训与开发的需要。政府部门的培训开发活动并不是盲目的，而是一种有明确目标的活动。这种目标的确定主要由两个依据：一是工作分析的结果，即职位说明书对工作活动所进行的描述，它包括员工所要完成的工作任务和完成这些任务所需要的知识、技能和能力。二是这里要谈的员工绩效评价的结果。通过绩效评价我们会发现员工身上存在的不足之处，就能够对员工进行有针对性的培训，通俗地讲，就是“缺什么，补什么”。 第二节公共预算与公共财政管理一、公共预算与财政管理（TheoriesofPublicBudgetingandFinancialManagement）是公共行政的一个基本理论。 1、概念公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。（1）公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现；（2）公共预算是财政年度内的政府收支计划；（3）公共预算的改变要通过相应的法律程序。公共财政管理就是对公共收入与公共支出进行的管理，使收支平衡、支出对纳税人负责。预算是对行政权力的一种控制；财政管理体现对政府支出行为的监督，不仅保证收支平衡，而且要体现支出必须有效益和对纳税人负责。 因此，公共预算：是政府部门的基本财政收支计划，它通过列出政府开支来描述政府行为，即政府该做什么、不该做什么、做到什么程度。公共预算把政府将要实行的任务与达成这些任务所必须的资源联系起来；公共预算不仅是技术性的，而且是政治性的。 公共预算表明：（1）公共预算反映政府应该做、不应该做什么、先做什么、后做什么的选择。体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务。（2）公共预算反映了支出上的优先权。例如公共安全、公共卫生与经济发展；东部与西部之间发展布局等。预算过程在对政府有着不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得。 （3）公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策、以公平为目标的决策。预算反映立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度。（4）公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的。预算将公民的偏好与政府产出联系起来。公共预算反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约、监督。 2、公共预算的范围（1）公共预算的收入范围：税收收入；依照规定应该上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入。（2）公共预算的支出范围：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。 3、公共预算的基本问题（1）总额控制(有多少钱可以分）（2）配置效率（如何把有限的资金分配到具体事项上，从而产生最大的经济效率、社会效益）在什么基础上决定将某一数量的资金分配给活动A而不是活动B？（3）运行效率：如何有效地组织与管理财政交易（4）公共责任：资金的分配和运用是否有立法控制和透明度，“纳税人意识”的理解。 4、公共预算的政治特性公共预算体现的是一种国家的意志，所以，又称为“公共预算政治”(thePoliticsofPublicBudgets)。因为公共预算反映的是通过规定或限制行政机构与部门如何开支来选择和决定其将做什么、不做什么与先做什么。因此，从公共行政活动如何开支体现的是国家意志这一点上，再次反映了公共行政与私域管理的根本区别。 5、公共预算的宪政基础在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。 现代公共预算产生于英国（18世纪）和法国（19世纪）。“领地国家”过渡到“税收国家”，税基的移动性，纳税大户的合作非常重要，所以，在形成收入政策时征求议会的同意，以后，议会又逐渐地取得支出政策上的同意权。于是，公共预算取代了政府预算和宫廷预算。 6、公共预算与公共责任和监督机制利用公共预算建立和发展公共责任与监督机制是当今公共管理的重大发展。这一点我们可以从美国公共预算的变化及公共管理的发展中得到说明。美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。以绩效为基础的预算制度就是要淡化明细分类帐目，公共部门的绩效愈佳，拨款就愈多，从而改变了那种花得越多，得到越多的状况。以绩效为基础的预算制度建立和发展了新的公共责任与监督机制，使公共管理不仅重视投入，更重视产出，对结果负责。行政机构或公共部门对它们花费与消耗国家财政的行为负责也就是要对花费或消耗财政的行为承担义务、保证供给公共服务与公共产品行为的有效性、制定的各项公共政策与国家的立法意图保持一致、不折不扣地完成计划项目。 7、美国国会（议会）对公共预算的控制在美国，行政机关的活动必须由国会（州和地方称议会）授予权力、批准经费。批准政府活动经费的法律就是预算，它决定政府在一定时期内能够使用多少经费，确定政府经费的来源和用途。美国学者认为，政府的经费取之于民，用之于民。如何取法，取多少；如何用法，用多少，必须由选民同意，这是民主政治的重要原则。选民是否同意通常表现为它的代表机关是否同意。所以，财政预算包括收税、借款、支出等都必须由国会（议会）决定，就成为理所当然的事了。国会（议会）正是凭借这个决定财政预算的权力对行政权力和行政机关的活动进行控制。联邦国会是这样，州议会也如此。1993年国会通过的混合预算调解法案，这是预算改革方面的一个比较重要的法律。1993佐治亚州通过的“预算责任与规划法”、加州通过的“绩效与结果法案”、1994年佛罗里达州通过的“政府绩效与责任法案”等。 （1）以法案的形式决定预算财政预算以法案形式提出、依法定程序审议通过才具有法律效力，人们把它称为预算法。行政机关只能执行，无权更改；如果更改了，就被视为违法。国会对于总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。各州议会虽然做法不同，但有一点是相同的，这就是全权决定预算的权力，包括税收范围、税收等级以及税种、税额和税收的增减或豁免，以及公共财政支出的项目、数额等。 （2）委员会经常性的监督经常性的、连续不断的监督，主要依赖国会或议会常设委员会。在国会或议会编制预算中负主要责任的委员会，以及为了辅助编制预算而设立的专门机构，都是预算控制的机关。美国有权控制预算的机构有：第一，预算委员会。主要任务是对预算进行综合考察，包括收入部分、支出部分，以及各种支出之间的比较。它向国会或议会提出建议，规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额；第二，拨款委员会。国会或议会决定预算案主要根据这个委员会的建议和报告。拨款的数额基本上是拨款委员会决定。由于行政机关的部门众多，拨款委员会必须分工，下设若干个拨额小组委员会，实行对口监督；第三，拨款小组委员会。拨款小组委员会掌握实际的拨款权力。小组委员会经常注意它所主管的行政部门的全部活动，了解它所主管部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额之前，要举行听证会。如有必要它还派专业职员，甚至委托议会外的专业人员对某一项目进行调查，提出报告；第四，预算处。国会或议会编制预算的辅助机构，由专家组成。它的主要任务是向国会或议会提出年度预算报告，对各项计划的费用进行客观估计，进行经济预测和财政政策分析，记录支出和收入法案，进行特别研究。 （3）委员会控制预算的主要渠道第一，规定拨款数额。它们审查行政机关的预算时如发现浮夸现象和不符合实际的情况，就报告国会或议会减少行政机关的项目请求。行政机关以往的活动经费浪费严重，或缺乏效率，他们就提出减少对行政机关的拨款的方案，或者建议对某项拨款附带地规定使用的限制和禁止，或附带其他条件。有时还提出取消某项拨款作为制裁的建议。第二，控制行政政策。国会或议会对政策的决定不只在立法阶段，还要延伸到执行过程中，主要是通过有关的立法委员会和拨款委员来实现。第三，监督行政活动。这项工作主要通过拨款委员会中主管某一行政部门的小组委员会，就其主管部门的活动进行经常性的监督。监督的范围不限于财政方面，还包括行政机关执行的政策、计划、工作方法和成绩。小组委员会认为行政机关的活动有缺点时，就在向国会提出的拨款报告中，公开提出批评；在拨款的条款中附加限制，制止行政机关滥用权力；要求行政机关对某一事项进行调查，或举行听证，向议会提出报告或改进措施；削减或停止行政机关的拨款。除了上述几项措施，还采取调查、议员的个别案件调查等形式控制预算。 （4）审计机关的辅助控制美国审计机关是一个非政治的非党派的附属于议会的机构，代表议会审核行政机关的财务活动，并向议会提出审计报告和改进财务管理的建议。联邦审计机关称审计署，负责人称主计长；州审计机关称审计处，负责人称总审计员。与主计长的产生相类似，总审计员的产生，多数州由议会任命，少数州由人民选举。无论任命还是选举，按照法律规定，州长都不能以官方名义提名候选人。其职能包括：第一，计划评判。为确定行政机关的计划是否可行，是否按照议会的决定执行，可以派员到本州任何地方搜集第一手材料，包括政府的计划是否按照法律规定执行，执行计划的经费是否存在浪费现象，等等。第二，审核与检查。审核拨出的款项是否按照法律的规定使用，有无舞弊行为；检查行政机关内部的财务管理制度是否合理，有无明显的漏洞。第三，法律服务。根据议会和委员会的请求，对政府计划和行政活动中包含的法律问题提供意见，并帮助起草和审查有关法律草案。第四，报告服务。每年提供一个年度的审计报告，随时提供行政机关财务管理情况，以及违法合同和开支是否得当等方面的情况报告。 问题讨论1、美国权力机关控制财政预算的机制及其宪政基础，对我国有哪些启示和借鉴？ 二、对政府预算决策效益的分析预算决策效益是指财政分配活动中成本与收益的对比关系。成本即预算支出，由政府集中支配；收益是通过财政分配活动取得的有用成果。对政府预算决策效益的分析，主要从两个方面进行：（1）从宏观的角度：就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析；常常使用机会成本分析法；（2）微观的角度：就某一项目或方案的预算决策对社会资源对社会资源配置的影响进行分析；常常使用成本——效益分析法。 （一）机会成本分析通过预算程序所作出的有关公共收支的决策，实质上就是将民营部门的部分资源转移到公共部门，并由政府部门加以集中使用的决策。只有当资源集中在政府手中使其能够发挥比在民营部门中更大的效益时，政府占用资源才是对社会有益的、有效率的。这样，公共预算决策的效率评估就变成了同样一笔资金由公共部门和由民营部门使用所能达到的效益比较了。（1）前者大于后者：资金的预算决策就是有效率的；（2）前者小于后者：资金的预算决策就是没有效率的；（3）前者等于后者：整个社会的资源（资金）配置酒会处于最佳状态。 （二）成本——效益分析对预算决策进行成本——效益分析，就是把预算资金的使用划分为若干项目或方案，分别就每个项目或方案核算其成本和效益，通过比较确定优先采用方案的次序。例如：假定某一地方常常洪水泛滥，给该地区造成重大损失。为了治理洪水，政府拟建设一座防洪设施，其成本效益分析的步骤如下： 第一步：计算各个项目或方案的收益和成本，包括直接的收益和成本、间接的收益和成本；第二步：计算各个项目或方案的收益和成本的比率；第三步：确定各个项目或方案的优先次序，进行各个项目或方案的选择与决策。总结：①确定一系列可供选择的方案；②确定每种方案的最终结果，每种方案所需要的投入量和将会实现的产出量；③对每一种投入和产出进行估价；④加总每个项目的所有成本和收益，以估计项目总的获利与能力。 效益和成本的种类（1）实际成本效益与金融成本效益（2）直接成本效益和间接成本效益（3）有形成本效益和无形成本效益（4）内部成本效益和外部成本效益（5）中间成本效益和最终成本效益下面以某水力发电工程的事例来说明这些成本、收益的类型。 收益成本有形直接水力发电建设设备、维修有形间接航行、灌溉、防洪、旅游淹没土地、破坏生态平衡无形直接水库风景美化（对居民、旅游者）破坏自然环境（淹没历史古迹、破坏自然珍奇）无形间接风景美化（画报、对居民和旅游者）高压线影响电视清晰度 三、服务型政府与公共支出制度创新（一）建设服务型政府1、背景条件：建设公共服务型政府是我国经济社会全面转型的客观要求，是管理民主化发展的必然趋势，是我国市场化改革进程的必然选择，是新阶段我国政府职能转变的基本目标。2、政府的主要任务是提供公共产品，维持市场秩序，承担改革成本。政府应该干什么？第一，提供公共产品；第二，调整社会经济秩序；第三，宏观调控，用有形的手纠正市场失灵。第四，全面承担改革成本，不要把改革的成本转嫁给市民、农民、市场和外资企业。 （二）建立公共服务型的财政体制是建设公共服务型政府的主要任务之一1、建立公共服务型的财政体制包括以下方面：未来财政转型的焦点主要集中在三个方面：（1）财政功能转型问题；（2）财政的可持续能力问题；（3）财政的开放性问题，市场经济条件下的财政，受到很多外部因素的影响。 2、公共财政转型的五个“公共”方面（1）转向公共安全；（2）转向公共卫生，这点在SARS危机中体现非常充分；（3）转向公共的教育与职业培训；（4）转向公共的救济体制（这里的公共救济体制不是指社会保障）；（5）转向公共便利，公众作为社会人，必须享有的公共便利包括交通、电力、桥梁、通信等基础设施。财政应该集中力量在这五个方面做出更大的努力。因此，服务型政府的重要经济职责就是组织诸如公路、桥梁、教育、安全、疾病防疫等公共物品的生产和供给。 3、经济建设型财政转变为公共服务型财政为了缓解社会矛盾，保持社会的稳定和安全，要调整财政支出结构。实现以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，我们还得在社会公共需要的领域加大国家资源的投入，要从那些不属于社会公共需要的领域抽身，逐步把经济建设型财政转变为公共服务型财政。 4、要关注和解决地方政府的债务问题中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转，有的已到危机的边缘，地方政府债务问题已经十分严重。应该组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表；应当允许地方政府公开发债，将隐性债务显性化，进而理顺中央和地方各级政府的财税和事权关系，避免县以下财政和债务发生危机。尤其是在免收农业税以后，乡镇财政的来源问题。 （三）公共支出制度创新1、重新界定公共支出范围公共支出主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费； 为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业提供必要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资；对于市场机制能有效发挥作用领域的各类盈利性经营性投资和支出，则应逐步减少和退出。合理的公共支出具体包括：公共安全，即国防、公检法司、武装警察等；公共机构，即国家行政机关、外交等；公共服务，即教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等；公共工程，即环境保护、国土整治、公共设施等；公益企业，即水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化。 2、明确公共支出的供给方式（1）对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担，不能由社会和个人负担，包括：国防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等；政府下属的从事多种经营等创收活动的事业单位应推向社会，交给市场。（2）对“混合性公共产品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则；对另一类具有“混合性公共产品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。（3）对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目财政将不再安排资金。 3、公共支出制度的创新实行绩效预算：一是引入“花钱买服务”的理念；二是采用预算目标与预算评价两个环节的管理模式；三是引入委托代理人的原理；四是多种方法的联合运用。在公共支出管理方面，为加快与国际惯例接轨，将逐步推出绩效预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府采购制以及国库单一帐户（集中支付制度）等项改革，强化预算外资金监督管理，切实解决财政转移支付制度规范化运行的问题。 4、建立中国公共财政运行与控制系统（1）依据宏观经济运行状况构造财政政策运行的预警系统，通过各种临界指标的判别，显示政策运行的状态，通过指标显示的警戒级次，为制定和调整政策提供依据。（2）构造财政政策的执行系统，即通过预警系统显示的运行状态，决策财政政策调控的力度，将政策力度分为不同的级次，并考虑政策工具的不同组合，依据实际情况加以选择。（3）构造财政政策实施效果的跟踪、反馈、监督系统，即通过指标体系加以跟踪监督，具体指标可否考虑参照宏观经济景气状况以及政策传导的中间变量等因素，监督财政收支的总量或结构，以及中央或地方政策执行的实际效果，及时反馈，有效稽查。 四、公共支出的监督与建立绩效评估制度（一）政府预算支出政府预算是财政年度内政府行政机构的收支计划，是实现国家意志和政府行政管理目标的手段。政府预算是一个法律文件，是国家意志的体现。政府预算还是国家的重要立法文件，它必须由政府行政机构提交国家权力机关审批后才能生效和执行，这体现了国家权力机构和人民对政府行政管理活动的制约与监督，是一种权力制衡机制。政府预算体现的是一种国家的意志，所以又称为“公共预算政治”(thePoliticsofPublicBudgets)。因为政府预算反映的是通过规定或限制政府公共如何开支、如何选择和决定其将做什么、不做什么与先做什么。 （二）公共预算支出监督——绩效评估1、如何决定有限资源在公共物品生产上的使用呢？公共选择就是一个极好的方式。所谓公共选择就是公众以政治民主——投票的方式来决定公共物品的生产方法。它以政治民主的程序体现社会经济生活中的民主意识，其本质是由纳税人来决定他们的钱用在哪里，使在何方。由于中国社会正处在计划财政向税收财政的转型过程，政府的决策和决策的理念就显得尤其重要。因为几乎一切大规模的公共物品供给的财政预算方案都是由政府相关部门提出来，并由人大审查通过的。因此，在公共选择程序还未健全成熟的情况下，各级政府在财政上推行的一系列加强政府自律的改革举措，包括推行绩效预算的改革措施，将会从根本上推动决策程序的科学性和民主性，从而促进、推动政治文明和制度文明的进程。 2、绩效的理解●绩效是一个过程的概念，它与评价的过程相联系；●研究绩效问题必须考虑时间因素；●绩效反映在行为、方式和结果三个方面 3、成本效益分析成本效益分析：政府支出应指向政府绩效目标。衡量政府支出是不是有绩效，核心是看政府支出是不是直接指向政府绩效目标，以及实现绩效目标的程度。 4、绩效预算：指向绩效目标的公共支出绩效预算，又称成效预算、业绩预算。绩效预算的做法是按政府各部门职能及施政计划，根据成本效益分析原理，通过分析以往政府财政成本效益、分析政府支出是否实现了政府绩效目标，决定政府现在和未来的活动。其特点是重视对预算支出效益和绩效目标的考察，使预算可以反映支出所产生的预计效益和绩效目标。 实行绩效预算的意义第一，有利于强有力的预算执行监督；第一，有利于强有力的预算执行监督；第三，有利于有效制止浪费，提高财政资金使用效率；第四，实施绩效预算政府部门可以按照本年度的总预算来安排各项事业发展计划。 五、公共支出中的绩效评价过程与方法（一）过程1、根据成本效益原理确定支出及其绩效目标；2、确定绩效标准和绩效评价指标体系；3、运用绩效标准和绩效评价指标跟踪支出项目；4、运用绩效评价指标对支出项目的实际结果进行测量；5、写出绩效评价报告；6、评价结果的公布及其运用。 （二）方法“平衡记分卡”是一种将传统的财务指标分析与非财务指标相结合来评价组织绩效的方法，它可以提供给管理者更广泛、丰富的管理及决策信息。平衡记分卡的内容包括：（1）财务指标（收入、收入增长率、资本收益率和利润）；（2）公众服务指标；（3）内部管理与业务流程指标；（4）学习与发展。它们已经近似全部覆盖了今天平衡记分卡的指标。 第六章行政立法需要弄清楚的问题：一、行政立法的概念与特征二、行政立法的分类三、行政立法的主体及其权限四、行政立法的原则五、行政立法的程序六、对行政立法的监督七、制定其他规范性文件的行为 （一）行政立法的概念及其特征行政立法，就是指政府行政机关为了执行宪法和法律，依据宪法、法律规定的权限和程序，制定有关公共行政事务或与公共行政活动了有关的事务的、具有一定法律效力的规范性文件的活动。这些规范性文件包括：（1）中央行政法规：国务院制定和颁布的行政法规；（2）部门规章：国务院所属各部门制定、颁布的规范性文件；（3）地方人民政府规章：县级以上各级地方人民政府制定、颁布的规范性文件。它们都是政府行使立法权的结果，属于广义上法律规范的范畴，是我国行政法的具体表现形式，即法的形式。 行政立法的产生与发展原来讲的国家立法权是由国家权力机关单独来行使的一种专有权力。从世界范围来看，行政立法制度的产生和发展是近代以来政府职能发生巨变的产物。随着政府社会经济职能的加强，各国政府享有日益增大的立法权，政府立法在国家立法体系中地位日益重要，普遍呈现了扩张的趋势。自由资本主义向垄断资本主义的迈进，使资产阶级政府权力获得了日益强化。其突出的表现就是政府委任立法的出现。美国：1760—1769：政府立法4个；1870—1879：10个1970—1979：125个。 政府职权立法和授权立法政府职权立法，是指政府依据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法。这种职权立法是国家宪法、法律的具体化，它本身不能创设实体上的权利与义务。重大的程序，包括行政程序和行政诉讼程序，都必须由法律规定，政府行政机关只能根据法律所创设的程序规范做出补充性和具体化的规定。因此，政府职权立法要根据宪法和法律而制定，是一种执行性的立法活动。例如，对行政处罚来说，法律可以赋予行政机关以行政处罚权，并对人身和重大财产权方面的处罚的种类、应用、幅度，以及执行机关和主要程序做出规定；但政府依职权立法所制定的行政规范就不能为自己创设这种权利，也不能做出对人身的处罚或财产的重大处罚，而只能是在法律规定的基础上具体规定行政处罚的细节和程序，即把法律对行政处罚的规定加以具体化。同时，这种职权立法，必须以政府行政机关的职权范围为限，不能超越。 授权立法授权立法，是指政府行政机关根据法律的授权，或者根据国家权力机关专门决议的授权，就自己职权范围以外的事项制定规范性文件，它包括国务院的授权立法，国务院所属各部委的授权立法以及地方人民政府的授权立法。实践中，有人把下级行政机关根据上级行政机关的授权所制定的规范性文件，也包括在授权立法的范围之内。在我国，授权立法是在改革开放之后的1981年才出现的，这更进一步地表明了我国行政立法是经济发展和完善法制的需要。１９８２年宪法根据经济体制改革和我国社会发展的客观需要，对国务院制定行政法规的立法职权作了明确规定。在此基础上，国家最高权力机关对国务院进行了三次特别授权，成为政府行政机关根据国家权力机关的专门决议进行授权立法的典型，创立了我国授权立法的第一种方式。 授权立法的具体方式（1）根据国家权力机关的专门决议对政府行政机关进行授权立法，例如全国人大常委会对深圳市、厦门市、珠海市、汕头市人民政府授权制定地方人民政府规章。（2）根据法律、法规的授权，包括国家法律、法规；国务院制定、颁布的行政法规；国务院部门规章；地方政府规章等。例如，《中中华人民共和国出境入境管理法》第１９条规定，“公安部、外交部、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法，制定实施办法。”在这里，通过具体法律，以国务院及省级地方权力机关作为授权对象；又例如，公安部发布的《临时身份证管理暂行条件》第２６条规定：“省、自治区、直辖市公安厅、局可以根据本规定制定具体的实施办法。”；《湖北省鼓励外商投资优惠办法》第１９条规定：“省计划委员会、经济委员会、财政厅、土地管理局、税务局和有关银行可根据本办法对有关问题做出具体规定，报省政府备案。” （二）行政立法权限1、国家权力机关立法与行政立法的关系，这涉及两类立法的性质问题；以及目前在这方面存在的主要问题。2、中央立法与地方立法的关系，这涉及中央与地方的关系问题。中央和地方行政立法权力的配置，在实际立法过程中所存在的问题：（1）地方政府行政立法的内容缺乏针对性。地方政府行政立法应直接针对本行政区域内实际存在的和急需解决的行政具体问题。地方政府实际立法过程中，互相攀比、重复立法、照抄照搬其他地区的规章；或者照搬照抄法律、行政法规和地方性法规的具体规定。结果造成法的内容庞杂，浪费了人力、物力，没有起到地方政府立法应有的作用。（2）地方政府行政立法与中央立法的基本原则、基本精神相矛盾冲突，另搞一套，破坏了法制的统一，搞诸候法制。这是当前中央和地方立法过程中存在的最严重、最急需解决的问题。（3）在行政立法程序中，缺乏甚至根本没有行政相对人参与的程序。例如，国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，这是建国后第一个较为系统的、完整的有关行政法律规范制定程序的法规，把立法草案的建议权只局限于行政主管部门。 如何解决中央和地方行政立法权力的配置（1）决定中央与地方行政立法权力配置的因素（2）问题的解决：第一，正确处理好法制的统一性与特殊性问题。从统一性来说，就是要坚持行政法规不得与宪法、法律相抵触；地方政府规章不得与宪法、法律、行政法规和地方性法规相抵触的宪法原则。从特殊性来说，就是要求地方政府行政立法必须针对本地实际存在和急需解决的具体问题，针对与本地区有关的问题，在不违反法律有关规定的前提下进行；或者法律、法规要求进一步作带有试验性的规定等等，才需要各部门、各地方政府制定实施细则、补充规定和暂行办法。第二，改进行政立法程序，开拓行政相对人参与行政立法的渠道。开拓行政相对人参与行政立法的渠道，这是政府公共行政民主化发展的要求，也是市场经济作为一种权利经济的内在要求。 几对需要处理好的关系（1）国家权力机关立法与行政立法的关系；（2）中央立法与地方立法的关系；（3）国务院中央行政立法与其所属部门立法的关系；（4）地方国家权力机关立法与地方行政立法的关系 在行政立法方面存在的问题“法律的至高地位和至上权威尚未得到社会普遍认同的历史条件下，立法所追求的主要是法律的工具性价值”。这种“工具性”的立法指导思想导致了我国地方利益和部门利益“立法”的出现。现实中有的行政立法者借助立法来反映和确定其自身的特定利益、甚至维护其自身的权力和垄断地位的“经济人”特性使其不惜抵触宪法和法律，并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题，而是作为本部门、本地区代言人出现的立法特征；还有的地方政府和部门，把计划经济体制下的“计划”翻板为行政法规，行政手段以行政立法的形式出现，并在公共行政改革和加强政府法制建设的旗号声中用这种“计划”式行政法规去干预市场主体的经营活动，从而造成了市场经济的扭曲发展和一定程度的国家法制的不统一。 （三）行政立法监督问题1、目前我国关于行政立法监督的制度规定备案、撤消、行政复议的规定——过窄，而且当有权行使撤消的机关不行使该项权力时，缺乏制度的补救安排。有行政立法权的行政机关是否真正依据宪法和法律制定行政法规和行政规章；是否真正从国家利益、社会利益和人民利益出发，而不是从本地区、本部门利益出发行使行政立法权；是否真正实现了行政立法的民主化和科学化。 2、坚持法制的统一性，进一步加强政府立法和规范性文件制定工作（1）政府立法要把加强城市建设和管理、规范市场秩序、优化经济发展环境作为立法重点，充分体现政府职能转变的要求，符合社会主义市场经济发展的规律，并与国际惯例相衔接。（2）政府立法要科学、合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务以及行政机关的权力和责任。（3）政府立法坚持“立、改、废”并重。（4）规范性文件不得创设限制公民、法人和其他组织权利或增加其义务的行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费等行政权力。