行政管理学-张永桃 58页

《行政管理学》北京：高等教育出版社，2003.12第1章绪论行政管理学，又称行政学、公共行政学，是一门研究国家行政管理活动及其规律的学科。第一节行政管理学的研究对象及主要内容一、行政的涵义行政管理学是研究“行政”的知识体系。（一）国内外学者对行政涵义的解释和分析1.从“三权分立”的角度来理解行政孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类，行政乃是政府行政机关所管辖的事务，法律执行说。2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政古德诺在名著《政治与行政》中，提出了“在所有的政治体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者为政治，后者为行政。3.从管理功能的角度来分析和释义行政认为所有的管理活动都是行政，怀特在《行政学导论》中认为“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制”；费富纳在《行政学》中提出“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以完成”。4.从综合的角度，全面的概述行政一是体现为政府组织，二是体现为民意的实行，国家意志的执行；三是体现为管理的的特点，为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调和控制；四是体现为从行为科学观点看：行政是由有关行政活动的人的行为构成的，是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。（二）科学理解行政的涵义1.要明确行政和国家的关系，马克思称行政为“国家的组织活动”，行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级的、非政治性的行政。2.要明确行政与管理的关系，主其事为管，治其事为理，只有通过行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。3.要明确行政与法律的关系，行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理。定义：国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。二、行政管理学的研究对象1.行政管理学的研究对象不是一般的管理活动，而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。58 2.行政管理的对象和范围的广泛性，决定了行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。3.行政管理活动规律是行政现象、行政过程内在的、本质的、必然的联系，它寓于行政管理各项活动、各个因素以及它们的相互关系之中。4.从事行政管理活动，不仅要认识和利用行政管理活动自身的规律，而且要将反映社会生活各方面的客观规律综合的加以利用。总之，行政管理学的研究对象是行政对象，它是研究行政对象、行政过程内在本质联系的科学。三、行政管理学的主要内容1.行政管理学萌芽时期，研究内容主要是行政法，研究法律对行政的规范。2.行政管理学学科化时期，1926年美国怀特《行政学导论》中，把行政管理学内容概述为行政组织、人事行政、财务行政、行政法规；古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。3.行为主义科学产生以后，开始进行行政决策理论的研究。4.目前，有一般行政学，揭示行政管理的一般规律；二是专门行政学和部门行政学。5.行政管理的一般规律：一是行政管理的权力主体，行政管理是行政权力的行使及其过程，是一个从权力-职能-组织-领导的有机系统；二是行政管理的过程和内容，包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节；三是行政效率和行政改革。第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生产生于19世纪末20世纪初自有资本主义向垄断资本主义过渡时期，由美国兴起。1.社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究，1887年伍德罗.威尔逊发表了《行政学之研究》的论文；2.行政管理学的产生还同这个时期管理思想的突破性进展密切相关，伦纳德.怀特、卢瑟.古立克和林德尔.厄威克受泰罗影响较大；泰罗科学管理，法约尔一般管理，韦伯行政管理。3.资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础，1880年，美国哥伦比亚学院建立政治研究院，1903年“美国政治科学协会”成立，1900年古德诺写出《政治与行政》；4.1926年美国芝加哥大学教授和美国文官委员会主席L.D.怀特的《行政学导论》，1927年W.F.威老毕《行政学理论》，1930年南加利福尼亚教授J.M.费富纳的《行政学》。二、行政管理学发展的几个阶段（一）科学管理时期1.美国泰罗的科学管理58 19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学。（代表人物及著作：威尔逊《行政研究》；古德诺《政治与行政》和怀特《行政学导论》；法约尔《工业管理及一般管理》；马克斯？韦伯；泰罗。）1911年出版的《科学管理原理》和1912年《科学管理》，使人们认识到管理是一种建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，其根本目标在于提高效率，其手段是用科学化、标准化的管理方法去替代旧的管理方法。内容：1）工作定额原理，制定出有科学依据的一个工人的“合理的日工作量”；2）对工人提出科学的操作方法以便有效利用工时，提高工效；3）对工人进行科学的选择、培训和提升；4）标准化原理，制定科学的工艺流程，使工具、机器、材料标准化，对作业环境标准化，用文件形式固定下来；5）实行具有激励性质的差别计件工资报酬制度；6）工人和雇主两方面都必须意识到，提高效率对双方都有利，都要来次“精神革命”，相互协作，为共同提高劳动生产率而努力；7）把计划功能同执行功能分开，变原来的经验方法为科学方法；8）把劳动和管理分开，实行“职能工长制”；9）在组织机构的管理控制上实行“例外原则”（企业高级管理人员把例行的一般事务授权给下级管理人员处理，而自己只保留对例外事项的决策权）评论：1）贡献有二：一是管理要走向科学（有效管理的必要条件），二是劳资双方的精神革命（必要心理）——合作将蛋糕做大；2）不足有二：一是过于重视技术、强调个别作业效率，忽视组织整体效率，二是经济人假设对人的看法有失偏颇。2.法国法约尔的一般管理理论1916年出版《工业管理和一般管理》，管理过程主义。泰勒是从车床前的工人开始，法约尔是从办公桌前的总经理出发，关注企业全体。管理理论是指“有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系。有关管理的理论和方法不仅适用于公司企业、也适用于军政机关和社会团体。”6项基本活动：技术、商业、财务、安全、会计、管理；管理5项职能：1）计划就是探索未来和制定行动方案；2）组织就是建立企业和社会的双重结构；3）指挥就是使其人员发挥作用；4）协调就是连接、联合、调和所有的活动和力量；5）控制就是注意一切是否按照已规定的规章和下达上网命令进行。14条管理原则：1）劳动分工，2）权力（个人权力和职位权力）与责任（职位越高越要增加修养），3）纪律，4）统一指挥，5）统一领导，6）个人利益服从整体利益，7）合理的报酬，8）适当的集权和分权，9）跳板原则，10）秩序，11）公平，12）人员的稳定，13）首创精神，14）人员的团结。6条普遍原则：指挥的统一性原则，等级系列原则，控制幅度（12人），集权原则，责任原则。倡导教育管理：管理能力可以通过教育来获得，而非实践和经验是取得管理资格的唯一途径的经验至上主义。3.德国马克斯·韦伯的行政管理理论《社会与经济组织理论》，组织管理主义58 三种权力：由传统习惯或世袭而来的传统权力，来源于别人的崇拜与追随的超凡权力，法律规定的法定权力（理性）。法定权力作为行政组织体系的基础，其原因在于它提供了慎重的公正：管理的连续性使管理活动必须有序的进行，以“能”为本的择人方式提供了理性基础，领导者的权力并非无限，应受限制。精确性、稳定性、纪律性和可靠性。理想的行政组织体系是通过职位和职务来确定，而非个人或者世袭。六条原则为：1）明确的分工，按照职业专业化进行分工，有固定的和正式的职责职务，权力义务明确；2）自上而下的等级系统，命令与服从的关系；3）成员的选用与保障，按照职务要求，通过正式考试和教育培训而获得；4）职业管理人员，有固定的薪金制度和明确的升迁制度；5）遵守规则和纪律；6）组织中人员的关系，完全以理性原则为指导，只受职位关系而不受个人情感影响。古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。厄威克的组织“八项原则”：⑴目标原则，所有的组织都应当表现出有关实际任务的目标，组织起来进行工作；⑵相符原则，权力和责任必须相符；⑶职责原则，即上级对直属下级的职责是绝对的；⑷组织阶层原则；⑸控制幅度原则，即每一个上级所管辖的相互之间有工作联系的下级人员不应超过5人或6人；⑹专业化原则，即每个人的工作应限制为一种单一的职能；⑺协调原则，组织横向系统要协调发展，有利于整体目标；⑻明确性原则，即对于每项职务都要有明确的规定。（二）行为科学时期20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学（代表性的理论学派：行为科学学派；决策理论学派；系统理论学派）1.梅奥与霍桑实验（1924-1932）1）四个阶段的实验：工厂照明试验，继电器装配室实验，大规模的访问和调查，接线板接线工作室实验。2）目标：探讨工作条件、社会因素与生产效率之间的关系；3）结果：影响生产效率的根本因素不是工作条件，而是工作本身；在决定工人工作效率的因素中，工人为团体所接受的融洽性和安全感较之奖励性工资有更为重要的作用。4）1933年，梅奥出版《关于文明中人的问题》，提出了人际关系理论：提出了工人是“社会人”而非“经济人”；企业中存在着非正式组织；新型领导在于通过对职工满足感的增加来提高工人士气，从而达到提高效率的目的。2.切斯特·巴纳德系统组织理论创始人，现代管理理论之父组织是一个有意识地对人的活动或力量进行协调的体系，其中最关键的因素是经理人员。在此基础上阐述了正式组织的定义、正式组织的基本要素及正式组织与非正式组织关系。正式组织是有意识地协调两个以上的人的活动的一个体系，不管哪一级的系统，全都包含着三种普遍的要素：协作的意愿、共同的目标和信息沟通。非正式组织三种作用：信息交流；通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；维护个人品德和自尊。58 权威的接受理论，权威的理论和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受，行政主管应力求使自己的命令被下属所接受和同意。领导行为包括四项内容：一是制定行动目标：即依据组织的宗旨或任务制定自己的行动目标。在制定目标以前，他应该集思广益，善于听取各个方面的意见。但是，一旦目标确定以后，就应该坚决实现。二是发挥组织领导能力：技术和专业知识固然重要，但更应该注意发挥组织领导和人际关系方面的能力。三是善于应用组织机构：领导者的重要职责是协调组织中的各项活动，而不是从事具体的技术工作或专业工作。四是积极发挥全体组织成员的积极性：领导者的成绩主要不是表现在他个人干了多少，而是表现在能否把全体成员的积极性调动起来。领导者基本的品质：体力，决断力，处理人际关系的能力，高度的责任心，高度的智力。组织平衡理论，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。诱因≥贡献公式：诱因是指组织给成员个人的报酬，这种报酬可以是物质的，也可以是精神的。所谓贡献是指个人为组织目标的实现而做出的贡献和牺牲。由于诱因和牺牲的尺度通常是由个人主观决定的，不是由客观决定的。因此，组织满足这些诱因也是有点困难的。有的人看重金钱，有的人则看中地位，有的人侧重于自我目标的实现，对于不同的人，组织要给于不同的激励。巴纳德认为只有当组织给个人的报酬大于或等于个人为组织做出的贡献时，个人才可能愿意为组织目标的实现做出个人的努力和贡献。在管理中把组织目标与个人目标结合起来的思想，被认为是管理思想发展史上具有里程碑意义的思想。巴纳德强调个人目标与组织共同目标之间相互协调的问题，并指出管理人员必须能够协调个人目标与组织目标之间的矛盾。3.赫伯特·西蒙的决策过程组织理论《行政行为——行政组织决策过程的研究》最为重要，西蒙认为，绝大多数的人类决策，不管是个人的还是组织机构的决策，都是属于寻找和选择合乎要求的措施的过程，这是因为寻找最大化措施的过程比寻找前一个过程要复杂得多。后者首要的条件是存在完全的理性，而现实中的人或组织都只是具有有限度的理性。西蒙的管理理论所关注的焦点是人的社会行为的理性与非理性方面的界线。他的管理理论是关于意向理性和有限理性的一种独特理论，是关于那些因缺乏寻求最优的才智而转向寻求满意的人类行为的理论。作为管理决策者，其决策制定包括4个主要阶段：（1）情报活动：找出制定决策的理由，即探寻环境，寻求要求决策的条件；（2）设计活动；找到可能的行动方案，即创造、制定和分析可能采取的行动方案；（3）抉择活动，在各种行动方案中进行抉择；（4）审查活动：对已进行的抉择进行评价。（三）现代化管理时期或管理科学时期20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学（占主导地位的理论学派：新公共管理理论；政府治理理论；后果现代公共行政理论等）三、中国行政管理学的发展1.孙中山的五院分立制度，立法、行政、司法、考试和监察；58 2.1935年，张金鉴《行政学的理论与实际》，1936年江康黎《行政学原理》3.中国行政管理学的兴起、取消、恢复和重建第三节学习研究行政管理学的意义、原则和方法一、学习研究行政管理学的意义1.有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展；2.有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开；3.有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好的推进社会主义现代化事业的发展；4.有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义建设需要的行政管理队伍。二、学习研究行政管理学的指导原则1.坚持科学理论的指导；2.立足国情，直接面向中国改革和建设的实际，着力为中国的改革和建设事业服务；3.必须以科学的态度广泛吸收各国先进的理论和经验；4.必须以发展的观点来对待这门科学。三、学习研究行政管理学的方法1.坚持科学理论的指导；2.立足国情，直接面向中国改革和建设的实际，着力为中国的改革和建设事业服务；3.必须以科学的态度广泛吸收各国先进的理论和经验；4.必须以发展的观点来对待这门科学。第2章行政权力第一节行政权力的内涵一、行政权力的涵义1.行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具；2.行使国家行政权力的主体是国家行政人员及其工作人员，他们依据宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为；3.设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务；4.行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分，通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。二、行政权力的来源、性质和特点58 （一）现代行政权力的来源有法可依、有法必依、执法必严、违法必究1.宪法、法律和法规是行政权力的主要来源；2.惯例裁决是自由裁量权的重要形式：不得违背原有的法律和法规，为原有法律的推论和补充，为关系人乐于接受，目的提高行政效率；3.授权，法律授权和人为授权4.法理是推理裁决的基本依据（二）现代行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现；（三）现代行政权力的特点1.服务性和人民性，权力来源于人民、服务于人民；2.派生性和执行性，国家权力机关派生的；3.统一性或垂直性，中央行政权力和地方行政权力、行政权力和国家权力的其他组成部分是统一的，不可分割或分立的；4.权威性或强制性，国家强制力的集中体现，具有普遍的约束性和权威性。（四）行政权力运行的基本原则1.以民意为基础；2.以政策为依据；3.以法律为准绳；三、行政权力的功能与分类（一）行政权力的基本功能1.管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序；2.组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利；3.维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类发展做贡献；4.行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用。（二）行政权力的分类1.行政性立法权，自主地制定行政法规，参与立法事项；2.行政性管理权，较大的市以上具有该权；3.行政性决定权（三）行政权力与行政管理过程1.体现为行政组织的权威：领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权；2.体现为人事决定权：考试录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权；3.体现为财政与财务决定权：预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权；4.体现为行政事务处理权，程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权。58 第二节行政权力与行政体制一、行政体制的内涵及形式（一）行政体制的内涵及特点1.行政体制是国家政治体制的重要组成部分，是为了实现国家行政权力而设计创造出来的，并在行政管理过程中不断改进和增长，目的在于确保国家行政权力的存续、运行和发展；2.行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体：行政权力决定了行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现形式；行政体制的核心是行政权力的划分和配置，尤其是中央和地方之间的划分和配置；行政权力和行政体制的关系及其变革取决于已过行政环境的状况。3.主要有中央集权制和地方分权制两种政治体制，把行政权力的两种形式和国家结构结合起来，有联邦分权制、联邦集权制、单一分权制和单一集权制。（二）行政体制的基本形式1.集权制行政体制，权力集中于中央行政机关，地方国家行政机关隶属于中央国家行政机关，各级地方国家行政机关存在着下级服从上级的命令关系，“逐级集权制”有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统，法国、西班牙。2.分权制行政体制，中央政府只是把维持国家共同体存在和发展所需要的那一部分行政权力集中起来，以维护国家的统一、安全和社会的稳定与发展，地方共同体的绝大部分权力属于地方政府。“分层集权制”或“分级集权制”，美国、瑞士属于联邦分权制国家，意大利、英国是典型的单一分权制国家。3.均权制行政体制，孙中山在“建国大纲”中提出：中央与省之权限，采均权制度，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权和地方分权。新中国完善了民族区域自治制度和特别行政区制度。二、行政体制的集中与分权（一）集权制行政体制的利弊分析1.有利-塔式层级制或者官僚制行政体制是最有效的组织形式：能够做到命令统一、步调一致；指挥灵便、行动迅速；事权集中、责任分明；层级节制、统筹兼顾；能够保证上级决策或领导意志得到有效的贯彻执行。2.不利-会出现一个高高在上的、脱离现实社会的绝对权威，一种没有任何限制和制约的专制权威；在与地方关系上，中央集权不能因地制宜的发挥地方政府或者下级政府的积极性和创造性；容易使行政体制失去对环境的弹性适应能力和迅速反应能力，导致行政体制的僵化和活力的丧失；容易造成行政首长的专制擅权行为。（二）分权制行政体制的利弊分析集权制的限定有外部条件：政治、经济、文化和法律；内部条件：行政委员会制和地方分权制。1.优点，克服了集权制的固有缺陷，但也存在一定的缺陷。2.不利，权威减弱；责任不清58 、不负责任的现象；政令不一、力量分散；地方之间政治、经济、文化的不均衡；容易造成地方主义泛滥和地方政府之间的矛盾和冲突。（三）集权制和分权制的模糊选择在现实的行政管理过程中，要注意寻求如何集中行使行政权力，以发挥集权制的优点，如何分散行使行政权力，以发挥分权制的长处，并通过内部和外部机制，克服集权制和分权制的缺陷，使二者在合理的范围内有机的结合起来。（四）社会主义国家为集权制和分权制的结合创造了条件马克思主义认为，中央集权制是社会主义条件下国家行政体制的实质与主体，地方分权制或地方自治是这一体制的必要的补充和实现形式。社会主义时期应实行资本主义的中央集权制，以适应中世纪的分散状态，建立统一的社会主义国家；不排除地方自治，还可以官僚制和官僚主义的弊端；中央集权和地方分权式相对的。三、我国行政体制的改革与发展（一）我国行政体制的弊端及其成因1.从政治上来看，长期以来实行执政党的一元化领导，集中于中央、集中于党委；2.从经济上看，建国后施行的是中央集权制的计划经济体制；3.从文化意识和社会方面来说，长期的中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，权力依附性国民性格。（二）我国行政体制改革的进程基本目标：优化行政管理资源，增强行政体制对行政环境的弹性适应能力，全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。改革内容：全面评估已经进行的行政改革；对于选任的行政领导实行严格的任期目标责任制；地方各级行政首长不断本土化；自上而下和自下而上的双向改革；组织领导上加强外脑；政企分开、党政分开、权力下放。第三节行政权力与行政责任一、行政责任的内涵及特征（一）行政责任的内涵1.广义行政责任：指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关和上级机关负责，进而向人民负责的活动，行政责任可以分解为政治责任、法律责任、道德责任和行政责任。政治责任，行政权力运行过程中，各级政府行政首长及其他政府组成人员对政策指导负有重大责任，如内阁制和议行合一制政府。法律责任有惩戒责任、刑事责任和民事责任。行政责任要求尽职尽责，树立服务第一、效率第一的观念，全心全意为人民服务。道德责任要求公务员牢记人们是国家的主人。2.狭义的行政责任是指行政法学上，人们习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果：一是指国家公务员在其范围内必须做什么或不能做什么，表现为工作上的义务；二是行政单位或个人实施了违反行政管理法规或有关规定的行为所必须承担的行政上的法律后果。58 3.完全的工作责任制应当保证国家公务员的职、责、权、利相统一：职就是公务员的职务；责就是公务员应当完成的义务和应当承担的后果；权就是为保障完成职责任务而具有的权限；利就是公务员的劳动报酬。（二）行政责任的基本特征1.行政责任具有不可推卸性；2.行政责任具有法律的规定性。（三）行政责任的分类1.以行政责任产生的原因为标准，可以分为依职位而产生的行政责任和依法行政而产生的行政责任，前者指在职权范围内必须做什么或不能做什么产生的行政责任，后者指当事人必须承担的法律后果；2.以承担行政责任的不同为标准，可以分为一般行政责任和专门行政责任，前者指公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果，后者指国家公务员在职权范围内应尽的义务和因违法失职行为必须承担的法律后果；3.以行政责任的不同作用为标准，可以分为程序行政责任和实体行政责任，前者是指国家公务员按照国家机关组织活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所必须承担的行政法律后果；后果是指国家公务员的工作所必须达到的预期结果以及没有达到预期结果所必须承担的行政法律后果。二、行政责任与行政惩罚国家公务员行政责任的产生和后果来自两个方面：一是基于任职而依法担负的行政责任；二是因实施违法失职行为而产生的行政责任。两个基本条件：一是行为的违法性和社会危害性；二是行为人主观上必须有过错。因违法失职行为引起的行政责任主要有两种：一种是依职务从属关系而承担的行政责任，由国家公务员在职务上从属关系的机关课处，有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除；二是非依职务从属关系而承担的行政责任，由特定的国家行政机关依照行政管理法规课处，形式有警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等。我国行政管理法规所规定的行政处罚大体上可以按两个标准分类：一是按照形式可分为警告、罚金、拘留、没收、劳动教养等；二是按所触犯的社会关系不同可分为治安管理处罚、财政金融管理处罚、工商行政管理处罚、环境和农林水利管理处罚、文教卫生和其他行政管理处罚等。三、行政责任与行政惩罚（一）监督行政权力的意义和作用1.对行政权力的监督贯穿于行政权力运行过程的始终，加强对行政权力的监督是我国行政管理法治化、制度化、科学化、现代化的可靠保证；2.对行政权力的监督是行政管理体系中的重要组成部分，因为外部监督的效果最终取决于国家行政机关及其工作人员的思想自觉和行为自律；3.对行政权力的监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，依法治国，确保宪法、法律、法规、方针和政策有效地贯彻实施；4.对行政权力的监督有助于激励公务员努力为人民服务，做合格的人民公仆，有利于支持各级行政机关及其公务员行使法定权力，维护其合法权益；5.对行政权力的监督，是抑制和惩治腐败、克服官僚主义，推进廉政建设的必要措施；是发展民主政治、维护人民合法权益的重要途径。58 （二）行政权力监督的涵义及特点1.政治监督，主要是指政治组织和国家组织对行政权力运行过程的监督，包括执政党的监督、民主党派的监督、国家权力机关的监督和其他政治组织的监督；2.行政监督，是指国家行政机关的自我监察和督导活动，主要包括一般监督和专门监督；3.法律监督，是指国家司法和检察机关对行政权力运行过程中出现的违法和非法行为的检查和审判活动；4.社会监督，是社会法人机构和普通公民对行政机构及其工作人员行使行政权力、管理国家和社会公共事务行为的监察和督导活动。第3章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的涵义和特点1.行政职能亦称政府职能，指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务，反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式；2.行政职能的特点：政治性和社会性；动态性和相对稳定性；多样性和整体性；强制性和服务性；共同性和专门性。二、行政职能的类型1.按国家性质的不同分类：奴隶制国家的行政职能、封建制国家的行政职能、资本主义国家的行政职能和社会主义国家的行政职能；2.按作用领域的不同分类：政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；3.按作用的过程和方式不同分类：计划职能、组织职能、协调职能和控制职能；4.按作用性质的不同分类：统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能；5.按作用手段的不同分类：立法性职能、行政性职能、司法性职能。三、行政职能的意义1.行政职能是认识行政管理的前提；2.行政职能是建立国家政府行政机构的主要依据之一；3.行政职能反映着行政机构的性质和运行方向，规范着行政机构运行的主要内容；4.行政职能的转变是变革行政机构、行政活动方式的重要前提；5.行政职能是确定和划分政府职权的基础和依据；6.行政职能的实施状况是政府行政管理效能的体现，从而显现出行政管理在国家社会生活中的实际作用；7.行政职能是科学组织管理过程的重要依据。第二节行政职能体系及其影响因素一、行政职能体系58 1.行政职能体系的结构外结构：指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系，主要由政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等基本职能与计划、组织、协调和控制等程序性职能构成，基本职能和程序性职能紧密联系和相互作用。内部性：是行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，其实质是行政权力的内部分配，沿着纵向和横向两个方向进行的。2.行政管理的基本职能世界银行1997的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命有5项基本责任：确定法律基础；保持一个未被破坏的政治环境，包括保持宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。政治职能，包括保卫职能、专制职能、民主职能；经济职能，方法有行政方法、经济方法和法律方法；内容有管理模式的变革、经济管理机构的改革、经济管理职能的改变；文化职能社会职能3.行政管理的程序性职能古立克提出行政七职能的POSDCORB：计划-Planning，组织-Organizing，配备人员-staffing，指挥-Directing，协调-Coordinating，报告-Reporting；预算-Budgeting。二、行政职能体系的影响因素1.国家的阶级本质2.社会经济发展水平3.一国特定的政治文化4.行政主体的认识水平和管理水平第三节行政职能的转变一、行政职能的发展趋势1.行政职能的内容日趋丰富和多样化；2.行政职能日益分化和专业化；3.行政职能的重心逐渐由阶级性职能过渡到社会管理性职能二、我国行政职能的转变（一）行政职能转变内涵是指政府的行为方向和基本任务的转变，行政职能的转变包含以下几层意思：1.是主要是行政的经济、文化、社会职能的转变；2.是行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程，此时其他职能并不消失；3.是行政职能内涵由简单转向复杂的过程；4.是行政职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变过程；5.是行政管理权限由“无限政府”向“有限政府”的转变过程；58 6.是行政能力提高的过程。（二）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律1.行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能。2.行政职能转变内容：外结构的转变意味着政府行政管理与其环境之间的关系的重大调整，内结构的转变是行政职能体系内部的重新分解、转移和合并等。3.行政职能转变形式：结构性转变：一是行政职能在较短的时间内从性质、内容到整个体系都发生了根本性的改变；二是在同一社会形态下，由于社会环境发生了重大的变化，使行政职能在范围、内容和作用方式方面都发生了重大的变化。结构性转变：是行政职能在运行过程中发生的内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化。（三）我国行政职能转变的意义和依据1.社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移2.以计划经济体制向社会主义市场经济转变的要求3.推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要（四）我国行政职能转变的目标1.按照社会主义市场经济体制的要求，转变行政职能，实现政企分开，转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来；2.调整行政组织结构，强化宏观经济调控部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织；3.按照权责一致原则，调整行政部门的职责权限，克服多头管理、政出多门的弊端；4.按照依法治国、依法行政的要求，加强行政职能体系的法制建设，实现行政职能运行的法制化。（五）我国行政职能转变的内容1.根据市场经济发展的要求，进一步明确政府职能定位，克服政府缺位、政府错位和政府失位，加强间接的宏观经济调控，社会管理职能和公共服务职能；2.按照权责一致原则，继续理顺政府部门内部的职能分工；3.坚持依法行政，从严治政；4.改革和简化行政审批制度；5.加快政府管理的信息化建设。（六）我国行政职能转变的途径1.继续发展和完善社会主义市场经济体制；2.进一步推动政治体制改革；3.政企分工是实现行政职能转变的根本途径；4.培育社会公众的自我管理意识。58 第4章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的涵义“组织”一词，在中国古代，是指将“丝麻织成布帛”，即“组合编织”的意思。在西方来源于“器官”，是自成系统的，实际上是指由相互依赖和作用的各个部分构成的具有特定功能的整体。组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人力不能及的目标。（一）行政组织的涵义1.行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体；2.国家行政组织是依照法定程序组建和变更的；3.行政组织是各类行政机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体；4.设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务，即有效地管理国家和社会公共事务；行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。（二）行政体系的系统结构包括：1.由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；2.由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；3.由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。（三）理解行政组织的延伸理解1.静态的行政组织结构。行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。2.动态的行政组织过程。行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。3.生态的行政组织环境。从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。4.心态的行政组织意识。从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为58 有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。（四）行政组织的作用1.政治功能。是指政府行政组织通过一系列的政治活动，防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶级的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理各个阶级内部及其相互之间的各种关系，进行民主法制建设，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序。2.经济功能。政府行政组织的存在目的，就是要为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。3.文化功能。各国行政组织的文化功能，主要有两大内容：一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育。4.社会功能①提供社会保障，这有两个方面，即社会保险和社会救济。②促进公正的收入分配③控制人口增长。④加强环境保护。1.行政组织与政治发展：政治和社会秩序的维持者，利益的表达、聚合和转化者，公共政策的制定者和执行者，作为政治一体化的工具；2.行政组织与经济发展：提供经济发展所需的最低条件的法律和制度；组织和提供公共物品和公共服务；共有资源和自然资源的保护；宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率；社会收入的公平分配。二、行政组织的基本特征（一）行政组织的一般特征1.政治性和阶级性。行政组织建立及运行的根本目的是维护和推行统治阶级利益和实现统治阶级的意志。2.公共性和社会性。国家职能的两重性决定了行政组织必须承担管理社会公共事务的社会职能，它体现了行政组织的社会性特征。3.系统性。任何国家的行政组织都是依法设置的，由若干要素按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序、纵横相联、浑然一体、政令统一的有机整体。4.权威性和法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，有着很强的、普遍法制约束性。这是它不同于其他社会组织的鲜明特点。法制性是行政组织权威性的基础。（二）行政组织的比较特征1.与政党组织相比，具有国家强制性特点。2.与国家权力机关相比，具有不同的职能和派生性、垂直性特点。3.与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异。（三）行政组织与其他社会组织的区别。现代社会存在五大组织系统：国家、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。①管理对象不同。行政组织以全社会的公共事务为管理对象，企业、事业、群团组织以本组织或本群团所联系的那部分群众为管理对象。②为社会所提供的服务内容不同。行政组织为社会提供各种行为规范、社会各项事业的规范及达到规范的措施；企业、事业、群团组织则提供具体的产品、服务和局部的行为规范。③58 活动的依据不同。行政组织以国家权力运行规律为活动依据；企业、事业、群团组织则以本领域内的发展规律、规章为活动依据。④活动的目的不同。行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展；企业、事业、群团组织以追求一定范围内的物质、精神利益为目的。三、行政组织的分类及其构成因素（一）行政组织在宏观上的分类根据政治体制、行政体制、行政职能和行政管辖范围，行政组织的宏观分类：1.在联邦体制下，可以把行政组织划分为联邦政府行政机关、中间（州和加盟共和国）政府行政机关和地方政府行政机关三类；2.在单一制条件下，可以把行政组织划分为中央国家行政机关和地方国家行政机关两类（省级、市级、县级和乡级）（二）行政组织在微观上的分类1.领导机关亦称首脑机关，指国务院和各级地方人民政府，是各级政府领导的决策核心。职能是对辖区内的重大行政事物进行集中领导和决策，活动具有全局性、综合性特征。2.职能机关亦称部门机关，指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。上受政府首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，活动具有局部性、专业性特征。3.辅助机关亦称办公机关或幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构，它参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷。4.咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机构。5.派出机关，指一级政府根据政务管理需要授权委派的代表机关。不是一级政府的行政机关，其权力是委派机关权力的延伸，以委派机关授权的性质、程序和范围为转移。（三）行政组织的构成要素1.行政职位是行政组织的最基本的结构要素，它是行政组织系统的“细胞组织”，主要由职务、职责和职权等因素复合而成。2.行政人虽或公务员是行政组织中最积极最活跃的因素，也是行政组织结构要素中惟一具有主观意志和主观能动性的因素。3.行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础。职能目标-明确；机构职位-精干；权责划分-合理；人员组合-恰当；行政资源-适中；行政规划-科学。第二节行政组织体制一、行政组织体制及其在我国的历史发展行政组织体制是指以及政府内部的领导关系和组织结构方法，是行政组织内部各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现。是指国家行政组织内部的各层级之间，各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。行政组织设计的6个关键因素：58 1）工作专门化，把人、物分解到各自独立的工作需要细分到的程度去。福特生产线有利于提高员工的熟练程度，同时降低组织的培训成本，但也容易使工作单调，不利于员工潜力的开发；2）部门化，按照一定的方式将相关的工作活动予以划分和组合，形成易于管理的组织单位。部门化是工作分类的基础。发展方向为以顾客为基础的跨部门、跨职能工作团队。3）命令链，是一种不间断的权力路线，从组织最高层扩展到组织最底层，解决谁向谁汇报工作、谁对谁负责的问题。职权是职位所固有的发布命令并期望命令得到执行的权力；命令统一性有助于保持职权链条的连续性。4）管理层次和管理跨度，前者指组织纵向管理的等级层次，又称为等级制结构；后者指一个管理人员能够直接指挥和监督的下属人数。取决于7个因素：管理者的能力，下属的成熟程度，工作的标准化程度，工作条件，工作环境，沟通的有效性，监督手段。5）集权与分权，组织中的决策集中到某一点的程度。受8个因素的制约：组织的规模、环境的稳定性、决策重要性、控制技术发展的程度、企业经营战略、组织的成长、人才的素质、技术业务特征。6）正规化，组织中的工作实行标准化的程度。二、行政组织体制的类型（一）根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。1.首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。2.委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。（二）根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。1）层级制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：①组织系统业务相通，便于沟通领导。②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：①上级任务繁杂，往往顾此失彼。②缺乏专业分工，工作弹性小。③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。58 优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。（三）根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。③可防止上级组织和个人的独断行。缺点：①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。（四）根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独丄立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。三、当代行政组织发展的趋势1.行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大。大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，促成了行政权力的不断膨胀。2.管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使传统“守夜警察”向推动社会发展和增强国民福利的积极力量改变。3.专业化和职业化趋向，随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域：系统化的知识和技术，职业规范和道德，专业人员。4.组织间的相互依存和协调的加强，58 现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与组织之间的相互依赖程度越来越高。促进组织活动的一体化。5.法律限制和程式化。支撑现代行政组织的基础是理性－法律的权威，在理性－法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。6.重视社会的目的。强调行政组织的社会目的和服务精神，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命，已经成为各国行政组织管理的重心所在。7.国际影响和国际化的趋向。政府要解决和回应国际化所引发的各种问题，必须采取必要的措施和行动，以应对这一变化和挑战。第三节行政组织理论与行政组织原则一、西方国家行政组织理论与行政组织原则（一）行政组织理论的研究内容1.综合性总体研究　①研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述。②研究行政组织的历史发展和理论发展。2.静态研究　①研究行政组织的结构。②研究行政组织的体制，即行政组织内部权力分配关系。③研究行政组织的类型。3.生态和心态研究　①研究行政组织的外部环境。主要分析自然、经济等外部环境与行政组织之间的互动关系。②研究行政组织的内部条件。主要探讨行政组织内部的物质、制度条件和人群关系的影响，以及行政组织如何改善其内部条件。4.动态研究　①研究行政组织的建立与管理。②研究行政组织变革。（二）西方行政组织理论的历史发展1.外国奴隶制时期行政组织发展的特点。（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。2.封建制时期行政组织的特点。①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。3.资本主义时期行政组织发展的特点。（1）行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。（2）近代资本主义国家行政组织已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。（3）行政权力越来越大。（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权（如英国）；有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力（如法国）。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。4.美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：（1）专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家；（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策58 不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。（5）独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。（三）西方行政组织理论的多维形态1.柏拉图的行政组织思想：（1）社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。2.亚里士多德的行政组织思想：（1）提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判机构。（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。（6）他主张以法治国。3.马基雅维利的行政组织思想：世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；存在下去的原则。4.密尔的行政组织思想：（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，实行个人负责制；（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。5.汉密尔顿的行政组织思想：（1）主张扩大行政部门的权力；（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。6.威尔逊的行政组织思想。在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；强调行政组织应成为公众信赖的机关。7.帕金森定律。帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》（或为《官场病》），剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；其三，组织的低效源于自发的嫉妒病；其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。8.彼得原理　美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。如果每个人都降一级，做他能胜任的工作，就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配，行政组织也不例外。58 　9.外国早期的行政组织思想有：（1）组织分工思想：柏拉图在其《理想国》中，最早提出了组织分工的思想；（2）层级节制的思想：柏拉图依据其分工的思想进一步论证了等级划分的原则，《圣经》中也提出了层级节制思想。（3）授权思想与例外原则：古巴比伦人可能是最早提出这种思想的人，《圣经》中也体现了这一思想。（4）组织内聚力的思想：代表人物是马基雅维利和他的《君主论》。（5）三权分立互相制衡的思想：代表人物是洛克和孟德斯鸠。10.独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景：（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。11.新公共行政学组织理论。新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判　公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程　①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。12.雷格斯的生态行政组织理论，1947年，美国哈佛大学教授高斯发表《政府生态学》，认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。1957年，夏威夷大学东西文化研究中心教授雷格斯发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年出版《行政生态学》一书。其基本思想如下：1）提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素；衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。58 2）重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：①异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。②形式主义，即法律与现实的严重脱节。③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。3）考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。只有与生态环境相适应，并根据这些生态环境的变化适时地做出调整的行政组织，才有可能健康地发展。13.传统时期的行政组织理论产生的渊源。行政组织理论发展经历了传统时期、行为科学时期，以及现代时期三个发展阶段。独立的行政组织理论产生具有深刻的经济、政治和理论背景：工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。传统行政组织理论的贡献：其一、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中；其二，总结和概括出管理幅度和管理层次原理；第三、强调组织的运作应当以法律为规范。传统行政组织理论的不足：其一，只研究了组织的静态结构，忽略了对组织目标的实现方面的动态研究；其二、强调了组织的非人格化、理性化，忽略了对人的主观能动性的研究；其三、将组织当作一个封闭性的系统来研究，忽视了其开放性。传统行政组织理论有什么特点？首先，由于理论家所处的国度，以及自身的经历与专长上的差异，是科学管理的行政组织理论、行政管理的行政组织理论与官僚制的行政组织理论无论在思考问题的着眼点，还是在研究与论证问题的方法上都存在明显差别。其次，由于理论家处在一个相同的经济、政治时代，其基本价值观又有相同的取向，所以其理论也有相同之处：第一，都追求组织效率；第二，认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系；第三，对人性持悲观态度；第四，采用静态、机械和理想化的研究和分析方法。这一时期的理论既有突出的贡献，又有明显的片面性，其主要表现是：第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则的普遍适用性与完美性；第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求；第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系。14.对行为科学时期行政组织理论的评述。这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态转向了动态；重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优越性；重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，决策贯穿于组织管理的全过程。这一时期行政组织理论的不足之处是：过分偏重对人的行为的研究；过分注重对个别事实的研究；这一时期关于组织的研究仍然是带有封闭性质的。通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。58 现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变；二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。15.企业家政府组织理论企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。十大特征：1）应掌好舵而不是划桨。即政府应当只负责决策，而把一些具体的服务性工作交由一些中介组织去作。2）妥善授权，而非事必躬亲。要更多授权给公共自治组织，让更加经济有效地进行管理。3）注重引入竞争机制。政府的责任是为竞争提供规则。4）注重目标使命，而非繁文缛节。规章制度不应太多，应当以责任驱动政府。5）重产出而不是投入。政府按效果拨款，而非按项目的多少拨款。6）树立“顾客意识”。政府应像企业那样，制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客——服务对象服务。7）重收益、重集资、重赚钱。政府不应单纯通过节省来缓解财政问题，而应当通过民间集资等多渠道筹集资金。8）重事前预防，而不是事后的补救。企业家政府应学会用少量的前对一些社会问题进行预防，就可以省去花大量的钱进行补救。9）重分权模式和合作式组织。减少层级，部分权力下放，以提高效率，使组织更具备创新精神。10）重市场调节机制，非仅仅依靠行政命令。市场有许多优势，概括起来就是效率；单纯的行政命令有许多劣势，归结起来就是非效率。政府还需要提供规制，以保障公平。这里应当强调的是，所谓企业家政府，是指政府应当具有企业家精神，而不是说政府就是企业。政府的基本使命在于“办好事情”，而不是赚更多的钱。二、中国古代行政组织理论与行政组织原则（一）中国古代行政组织的特点：1.强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。2.中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。3.中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。4.中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。（二）中国古代行政组织的流派1.儒家的行政组织思想58 1）孔子提出了以“礼”为核心的行政组织思想：维护严格的等级秩序；强调组织内的和谐；如果选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。2）孟子的行政组织思想：①主张以人为本的行政组织思想，认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则；②主张举贤任能的用人原则，对于贤能的人，一要尊重，二要给与优厚的生活待遇，要重用；③他提出了专业化分工的思想，指出有的人从事脑力劳动，是管理者，有人从事体力劳动，是被管理者。3）荀子的行政组织思想：主张礼法结合的行政组织思想，认为礼法结合，就能治理好国家；论述了社会分工与组织的重要性，认为“分”是组织管理的手段，是社会有序化的标志；指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础，有了义，才能使组织团结一致，战胜自然，并使组织生存和发展；他也提出了选闲任能的用人思想，认为应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。2.道家的行政组织思想老子主要思想包括：崇尚“无为而治”，主张管理者不要过多干预；提出善下的用人思想，善于用人的人应当对人才谦和，以把人才吸引在自己周围；道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别？（1）两者的共同点在于，都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事。（2）两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政组织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，这样的管理最终既不会有很高的效率，更不会获得大的效益。“有限政府论”从根本上而言，不是让政府不管，而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情；它采取了分权的思想，在中央和地方之间，在政府部门与企业、社会团体或社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益。3.法家（商鞅和韩非）的行政组织思想商鞅的行政组织思想。其主要观点是：以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳；强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。他的主要思想是：他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则，术是统治术（即君主根据行政任务授予臣下一定职位，并进行考核），势是君主的绝对权威；他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提，强调君主的绝对权威，强调中央集权；他强调组织分级管理与监督原则，认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民。4.墨家的行政组织思想墨子行政组织思想主要内容是：提出了尚同的组织原则，认为应当政令统一，实施自上而下管理；主张尚贤用人原则，贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权；强调组织中上下沟通必要性；认识到组织中参谋、智囊人员的重要性，主张领导人员应当博采众长；提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。（三）中华民国的行政组织特点1.孙中山行政组织思想1）创五权分立原则，谋求“万能政府”：主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”，58 提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则；2）倡导地方自治，提出均权制主张：①应当使人民直接在基层行使民权，是民主制度的基础，也是国家的希望。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。3）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。力图改变当时中国“任人唯亲”学用脱节现象，真正做到学有专长，量才使用。2.中华民国的行政组织原则1）在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。2）立法、行政、司法、考试、监察五权并立思想具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。三、马克思主义行政组织理论（一）马克思、恩格斯的行政组织理论观点1.主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选选出的代表。2.主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。3.在政府组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式。4.为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替官僚，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。（二）列宁的组织理论马克思主义发展到列宁主义时期，社会主义已由科学理论变成了实践。列宁对社会主义国家政府组织的建设进行了实践的探索和理论的总结，提出了行政组织建设的若干理论原则：1.主张精简机构。列宁认为，必须尽量减少拖拉现象和不必要的形式，尽量精简机构；要改善、精简、革新管理机关。2.强调民主管理，主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度。3.列宁非常强调政府组织的效率问题，强调行政机关要按“苏维埃办事程序”工作，为国家机关规定了决策、办事、行文等程序，重视组织管理的科学化、制度化。4.为了克服政府组织中的官僚主义现象，列宁强调应把行政机构改革提到重要位置。列宁关于社会主义行政组织的理论，丰富和发展了马克思主义的行政组织理论。（三）毛泽东的组织理论1.关于社会主义国家行政组织的性质：①我国行政组织是人民自己的政府，必须以为人民服务为宗旨。②我国行政组织必须对人民代表大会负责。③我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。58 2.关于社会主义国家行政组织的职能：包括社会职能和政治职能两个方面。3.关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。4.关于中央政府和地方政府的权力分配：提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。（四）邓小平的组织理论1.行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，为社会生产力的迅速发展和人民生活水平的提高，提供了切实的行政服务与保障。2.行政组织必须进行改革（比较重要）。①行政组织改革的必要性。②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。④要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。⑤要进行机构改革。3.行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率，行政组织体制改革的目标。4.行政组织必须加强法制建设：①必须加强组织制度建设。②重视组织机构的编制立法。　　③主张建立严格的工作责任制。④强调建立科学的干部人事管理制度。5.对当前我国行政组织改革指导意义：1）邓小平指出了行政组织改革的必要性；2）要改革行政权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。3）要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”。4）改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。5）必须进行机构改革，建立廉洁高效的政府。四、中华人民共和国行政组织的特点1.具有充分的人民性，各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。2.新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整。3.在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。4.新中国行政组织在其发展过程中暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。改革往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。5.当前我国行政组织发展的指导原则：法治行政原则，职能目标原则，精干效能原则，管理幅度与层次适度原则，职、权、责一致原则，稳定性与适应性相结合的原则。第四节行政组织改革与编制管理的法制化一、行政组织改革是现代政府的一项经常性工作1.可以避免“运动式”改革带来的震荡，既可以防止积弊，避免积重难返；又可以减少内部冲突和改革的代价，保持政府行为的持续性、有效性和政府活力；2.意味着把改革本身纳入法治化、制度化和科学化的轨道；3.关键在于建立一整套行政组织与行政管理的预警机制，便于及时发现问题和解决问题，提高政府的及时反映能力；4.需要在各级政府建立权威的、有效的专家咨询调研机构，经常进行诊断。58 二、行政编制管理的法制化（一）行政编制管理法制化的理论前提1.价值前提：主要来自于马克思主义政治理论和我国行政管理实践；2.行之有效的编制法是控制政府规模，推行编制管理法制化的前提和保证；3.行政编制立法和其他领域里的立法一样，必须立足于现实，建立在客观实际需要的基础上，“适度规模”的政府。（二）行政编制管理法制化的实践依据1.环境因素：外部社会环境包括政治、经济、文化、社会生活方式以及行政事务社会化程度等因素；内部环境是指系统内部诸如行政人员素质、办公手段的现代化程度、行政管理制度化程度、行政文化状况。2.职能因素：一是一般意义上的或总体上的政府职能，主要是指政府和社会的关系而言的；二是具体职能，主要是针对政府内部职能关系而言的，核心是职能转化和职能简化；三是第三层次的职能，可以具体分解到某个单位职能的科学化程度；3.管辖范围因素：区域范围和业务范围；4.人口和财政因素第三讲：行政组织一、行政组织的含义及其构成：行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。行政组织的基本构成要素包括以下六个方面：①组织目标：组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿。②机构设置：机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容。③人员构成：行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素④权责体系：行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中的地位、作用。⑤法规制度：行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规。58 ⑥物质因素：指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。二、行政组织的机构类型：行政组织内的机构大体上可分为以下七种：1、领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键。如市政府常务会议。2、执行机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点。如上海市人事局。3、监督机构：对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构。如上海市监察局、审计局等。4、咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策。5、信息机构：负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、档案室等。6、辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构。如办公厅（室）、国务院侨务办公室。7、派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。如省人民政府下设地区行政公署。县人民政府下设的区公所、街道办事处等。注意：派出机构不是一级政府行政机关，其主要职能是承上启下，实行管理。三、行政组织结构：行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。结构合理,运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中，最重要是：纵向结构和横向结构。㈠行政组织的纵向结构：指各级政府、每级政府各组成部门上下级之间构成的领导与服从关系。纵向结构要注意研究二大问题：1、管理层次与管理幅度的关系：管理层次指纵向结构的等级层次，这是由行政机关的工作量来决定。层次过多会导致官僚主义、公文旅行；层次过少亦会导致事务集中于领导者。管理幅度指一级行政机关或一名上级领导直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。58 管理幅度很难有确切的定量标准，只能根据工作性质，领导水平，部属素质，空间距离，信息沟通手段而定。对于管理幅度问题，法国早期管理顾问格雷库纳斯的研究公式可供参考：其计算公式为：n[2n-1+(n-1)]管理幅度与层次有密切的关系：一般来说，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比。加大管理幅度，层次就相应减少，缩小管理幅度，层次相应增多因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到：幅度适当，层次少而精。2．层次管理的原则。包含二个方面：其一是层次节制原则：即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。其二是只管一个层次的原则：实行分层管理，层层负责。一个精明的领导者，应遵循的管理原则是：“领导做好领导的事，各层做好各层的事”。行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点。（二）行政组织的横向结构这是指同级政府和每级政府各同级组成部门之间的组合方式。行政组织的横向结构，管理学上称为职能式结构。其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。需要指出的是：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直线职能式结构。其特点是：把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。（三）我国采用的属直线职能式结构。从纵向看：58 我国政府组织划分为中央（国务院）－省、自治区、直辖市－自治州、县、自治县、市－乡、民族乡、镇四个层次。（在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。）从横向看：每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等。四、行政组织理论：行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派。（一）古典行政组织理论：这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。（二）行为科学组织理论：主要有：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究；组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究；决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。行为科学组织理论的共同特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。（三）现代组织理论20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。权变组织理论主张“如果……那么……”的函数关系。58 认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。为了迎接知识经济的挑战，西方许多管理学者提出了知识时代管理者必须面对的全新问题：组织设计应面对知识管理的挑战。知识经济是相当于农业经济和工业经济而言的，农业经济的基础是土地；工业经济的基础是资本；知识经济的基础是知识和信息技术。在知识经济中，整个经济对于知识和信息的依赖达到空前强大的程度。对于管理者来说，应把管理的重点放在知识管理上：－－通过影响员工的工作态度和行为，建立起开放和相互信任的企业内部环境，从而使员工自愿合作并共享和开发知识资源去完成企业目标和任务。为了适应知识经济的变化，管理学家巴拉密提出了“柔性组织”的概念：柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组织。从本质上看，柔性组织承袭了权变理论的思想，强调激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。第5章行政领导第一节行政领导概述一、领导的涵义及构成要素1.领导是通过影响力对所管辖或所从属的人们及其行动进行组织、指挥、协调、控制的活动和过程。现代社会的行政管理工作较庞大、复杂和带综合性，要求行政领导具有多方面功能。美国行政学家L.D.怀特认为行政领导有8种功能:①决定重要政策；②发表必要命令和指示；③协调组织内部关系和活动；④授权下级处理具体事务；⑤控制财务的管理；⑥任免工作人员；⑦监督、控制并考核工作行为；⑧处理对外公共关系。根据现代行政管理实践，一般认为行政领导的主要功能有：①执行功能。执行国家权力机关、上级行政机关制定的法律、法规、政令和交办的行政任务。②决策功能。对管辖内的行政事务作出决策，并拟定计划，组织实施。③协调功能。协调各部门、各方面的关系和公务人员之间的关系，创造有效的沟通形式，使他们团结一致完成任务。④激励功能。采取物质和精神鼓励的形式激励部属，调动他们的工作积极性和创造性。⑤指导功能。在授权下级处理各项具体行政事务的同时，对他们实施指导，以利各项行政工作顺利开展。⑥检查功能。对所属行政机关及其公务人员实行经常的、有效的检查和监督。2.领导的构成要素必须具有领导者、被领导者、作用对象和环境四个基本因素。二、行政领导的涵义及主要特征（一）行政领导的涵义行政领导是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。58 （二）行政领导的特征1.统一性：行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分；是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，对国家、社会的各类问题，包括突发事件作出迅速有效地反映；2.执行性：一是国家行政机关在整个国家机关中居于行政执行的地位，二者国家行政机关必须执行执政党的决定，接受执政党的领导。第二节行政领导的基本职能一、决策职能1.指行政机关和行政领导者为了执行党和国家权力机关的决定、规定、任务，结合实际情况，确定发展目标并拟定出实现这些发展目标的实施方案。2.民主化、科学化决策要求领导者在实施决策职能时必须做到：目标明确，富有预见性，遵循科学决策程序，发扬民主，统筹兼顾。二、计划职能1.制定计划必须从本地区、本行业实际出发，具有可行性；2.计划尽量周到细致，做到统筹兼顾，切勿顾此失彼或因小失大；3.计划要有弹性，要根据条件的变化及时修改计划，使计划更符合实际。三、组织职能1.合理设置机构，并进行科学编制，机构设置、人员编制、管理层次、行政领导班子、行政工作人员五个方面必须遵循精干、合理和高效的原则；2.制定出保证机构正常运转的规章制度，使各级行政组织有章可循、有规可蹈；3.选用人才，将合适的人安排在适合他能力和特长的岗位上。全面考察人的素质，不能求全，也不能只强调一个方面；要注意整体组合要求，要根据任务性质选择人才并注意整体。四、协调职能1.行政领导要讲究协调工作的方法和艺术，以提高行政效率：协调者和被协调者都要出于公心，要有全局观念和合作精神；统筹兼顾，考虑到各方面的利益；要调查了解熟悉各方面的情况，沟通信息，制定协调原则，做到依法协调。2.行政协调活动的内容：各种决定的协调，各种活动的协调。3.行政协调的范围包括：行政机关内部各部门之间和各部门成员之间的协调；上下级行政机关之间的协调；行政机关与各协作单位之间的协调。4.行政协调的方式：正式的和非正式的沟通、协调方式。五、控制职能指通过调节、纠正等措施将行政体系的运行纳入完成行政目标、行政计划的轨道，使行政机关和行政人员的行为符合行政目标要求的一种活动。六、监督职能检查和督促，行政监督的根本目的、基本职能是通过对国家行政管理活动和行政管理人员的行为的监督，控制行政活动的活动，改善行政管理，提高行政效率，维护国家和人们的利益。58 第三节行政领导的方式、方法和艺术一、行政领导方式1.按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序分类：专断式、民主式和放任式。2.按对行政权力控制的程度分类：集权式、分权式和均权式。3.按行政领导者指导工作的重点不同分类：重人式、重事式和人事并重式。二、行政领导方法错误的领导方法如主观主义、教条主义、官僚主义、经验主义将导致主观脱离客观、理论脱离实际，不能达到认识世界和改造世界的目的。科学的领导方法：群众路线法、调查研究法、矛盾分析法、现代科学方法。三、行政领导艺术处理事的艺术、领导人的艺术、掌握时间的艺术第四节行政领导者的素质和群体结构一、行政领导者的素质领导者素质有双重含义：首先是指构成领导者的各种内在要素，即使领导者之所以成为领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力，亦即领导能力；还指这些要素、能力的现实状态，即发展程度或实际水平。行政领导者个人素质结构：思想素质和政治素质、业务素质和知识素质、能力素质、心理素质、组织领导能力和管理能力。二、行政领导班子素质结构及其优化素质结构：一是合理的静态结构，其素质结构包括四个方面：年龄结构；知识结构；智能结构；气质结构。二是合理的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态。合理结构：丰富全面的知识结构、较高的专业知识结构、较强的能力结构、合理的年龄结构、良好的气质结构。第6章行政决策第一节行政决策概述一、行政决策的涵义决策：是人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦既做出决定性的过程，既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断过程，因而也是人们意志活动的过程。行政决策：是指具有行政决策权的机关和个人依据国家的法律，为了国家和公众的利益，有效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标，制定并选择管理方案的过程。58 二、行政决策的特点（一）行政决策与一般决策的共性1.决策活动的主体是人；2.决策必须以对客观规律的认识为基础；3.决策是一个过程。（二）行政决策与一般决策的个性1.行政决策的主体是国家行政机关人员及其工作人员；2.行政决策内容十分广泛，涉及政治、经济、文化、教育、外交事务等一系列行政活动；3.行政决策过程是一种行政权力的运用过程4.行政决策的目标在于追求公共利益的最大化三、行政决策的类型1.以决策方法的先进程度为标准，将行政决策划分为经验决策与科学决策；2.以行政决策问题是否重复出现为标准，将行政决策划分为程序化决策与非程序化决策；3.以行政决策所处的自然状态为标准，划分为确定型决策、风险型决策与非确定型决策；4.以行政决策主体在行政组织体系中地位为标准，分为高层决策、中层决策和基层决策；5.以行政决策对行政管理的重要程度为标准，分为战略决策、策略决策和战术决策；6.以行政决策的内容是否可数量化为标准，分为数量化决策和非数量化决策；7.以行政决策目标的多少为标准，将行政决策分为单目标决策和多目标决策。四、行政决策在行政管理中的地位1.行政决策不仅仅是行政管理过程中的一个重要环节，而且贯穿于行政管理过程的始终。了解情况、出主意、用干部；计划职能、组织职能和控制职能。2.行政决策的正确与否，关系到行政管理的成败，关系到党和国家的兴亡，关系到人民的利益和命运。第二节行政决策模式与体制一、行政决策模式（一）理性决策模式理性决策模式也称科学决策模式六个步骤：发现问题；提出目标；设计方案；预测后果；分析比较；选择最优方案是由亚当·斯密提出，并长期被人们认可、接受、流行较广的决策模型，西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。人被假定为具有全知全能理性的人，“有一个完整而内在一致的偏好体系，使其总能够在他们面临的备选方案中作出选择；他们总是完全了解有哪些备选的替代方案；他为择善从而进行的计算，不受任何复杂性的限制；对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘。”58 经济人在应付复杂的“现实世界”中，能够为他所要完成的特定目标采取各种措施，选择最佳方案，即选择经济效益（利润）的最大化决策者能够通过其理性的认识能力确切知晓整个社会的价值重心，能够寻找到达成目标的所有决策方案及其后果，知道每个决策选择方案的收益与费用比例，知道每个方案的价值和优劣性，从而排出优先顺序，然后从中选择最有效的决策方案。理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。但是追求最优化使之在理论上具有一定的局限性。因为在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间及其它环境因素的限制，因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能作出最佳选择。可见，理性决策模式是一种过于理想化的决策模式。（二）有限理性决策模式西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。第一，人的知识具有不完备性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。决策者对政策问题及其环境的理解总是零碎不全的，不可能具备完备的知识。第二，预见的困难。决策是面向未来的，方案的选择是以对未来的预见为前提。由于对未来的预见是以现象、而非实际体验为基础，任何预见都不可能是完整的。第三，选择范围的有限性。按照纯粹理性的要求，决策主体要在全部可能的备选方案中进行比较和选择，但实际上人们只能想到全部可能方案中的很少的几个。第四，时效的局限。即使每种可能的行动方案以及每一种行动方案的全部后果都能够考虑到，这在成本上也往往是不合适的。因为决策要考虑时机，决策的时机稍纵即逝，一但时机错过，再好的决策也无济于事。正是由于理性有限，决策者不可能达到如理性决策模式所要求的那幺完善，只能在有限的且力所能及的范围内，对可能找到的备选方案作出“满意的”或是“够好的”决策，因此，行政决策的模式只能是有限理性决策模式。（三）渐进决策模式林德布洛姆认为，人的理性由于受到种种不利因素的制约，决策无法达到完全的理性，因而理性决策模式提出的决策必备的条件是不现实的。它不仅使决策成本大大提高，而且使决策分析过分依赖于专业技术人员，强化政府权力，减少了公民参与决策的机会和可能性，并且无法解决决策面对的价值冲突和不确定性政策问题，与政府实际的决策活动不大相符。政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上只是根据过去的经验，经由对现行政策作出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。新政策的出台不过是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策作某种程度上的修正。决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。决策者在进行决策时，首先要认真分析研究以往的决策方案，总结经验教训，然后再作出改革措施。（四）系统决策模式58 它的主要代表人物是美国政治学家伊斯顿。这一模式的提出，改变了传统政治学单纯从制度进行静态分析的弊端，进入动态的、研究政府运行过程的政治系统论。这一模式将政治系统简单地视为一个“箱子”，从外部环境流进箱子内的便是输入。然后，在这个箱子或系统内，这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出或政策，反过来又影响社会环境——经济、文化、社会结构、生态等，或者影响政治系统自身。然后，这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再流回即反馈到政治系统中，开始影响下一轮的输入，如此循环不已。为了使分析进一步简化，重要的输入被减少到两种：要求和支持；输出也被设想成为一种，即具有约束力的决策。系统分析模式描述了涉及政治决策过程的诸因素，即系统、环境、需求和支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。（五）综视决策模式指由埃佐尼一种将理性模式与渐进模式结合起来的综合决策模式，也称为混合扫描模式。综视决策模式的决策过程首先确定一个较大的决策考虑的范围，在这里可能包括一些重要的决定，也可能包括一些不重要的决定，然后把主要精力集中于那些重要的决定上面。在备选方案的选择方面，集中注意可能的和有希望的选择，可以创造性地选择决策方案。（五）精英决策模式托马斯·戴伊和H·齐格勒提出，将公共政策看成是反映占统治地位的精英们的价值和偏好的一种决策理论。精英决策模式的具体内容是：1）社会价值的分配是由少数人来决定，群众因无权而不能决定公共政策。2）少数统治者和杰出人物主要来自社会中经济地位较高那个阶层，不是被统治者的代表。3）在社会制度基本价值观和维护社会制度方面，杰出人物看法一致，竭力维护这种制度。4）公共政策反映杰出人物的利益、感情和价值观念，公共政策变化是渐进性而非革命性。5）群众麻木不仁，活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。精英决策模式无疑是一种唯心主义的英雄史观，在任何一个大众参政议政程度比较高的社会中，人民群众的影响占主要地位。（六）集团决策模式基本假设是，集体之间的相互作用和斗争是政治生活中的基本事实。具有某种共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的利益要求，并希望通过影响政府的决策行为，来实现自己所追求的价值取向。个人作为一个个体，其作用是微乎其微的，他如果要影响政府的行政决策行为，必须要借助代表其利益的集团的力量。集团便成为个人和政府间的重要桥梁。政府的行政决策过程实际上是集团间设法影响政策的过程，这种均衡取决于各个利益团体的相互影响力，一旦这种影响力的格局发生变化，政策便可能随之改变。二、行政决策体制（一）行政决策中枢系统1.领导、协调、控制整个决策过程；2.确认决策问题和决策目标，组织评估决策方案；58 3.最终选择方案（二）行政咨询系统1.两大特点：辅助性和相对独立性；2.三大任务：一是发现问题并向决策者提出问题，二是拟定方案，三是协助中枢系统对决策方案进行评估论证。（三）行政信息系统1.三种途径：一是纵向传输渠道，主要将不同行政级别得行政组织之间的信息进行传输；二是横向传输渠道，同一级别的行政组织为了各自的决策或行动相互协调而将各自的信息进行传输；三是综合传输渠道。2.三个要求：全面、准确和及时。三、行政决策的科学化、民主化（一）行政决策体制新特点：1.行政决策体制已成为各级政府了挥行政职能不可缺少的组织系统。2.行政决策体制中各组织系统在决策过程中的分工明确化。3.现代行政决策体制的运行不断向科学化、技术化发展。4.现代行政决策体制呈现决策事务量增大，人员增多的趋势。（二）行政决策的科学化1.是现代社会发展和科学技术发展的客观要求；2.要求实现行政决策体制的科学化、程序的科学化和方法的科学化；3.必须更新决策观念，加强行政决策科学化的思想理论建设；4.要加强行政决策科学化的组织建设；5.要大力加强行政决策科学化的程序研究和方法研究。（三）行政决策的民主化1.意义：有利于广开言路，集思广益，有利于提高决策方案的质量；有利于广大人民群众参与决策，实现社会公平；为行政决策提供一种有效的监督机制。2.关键：在于扩大行政决策过程中的公民参与、提高决策的透明度，实行依法行政。3.坚持民主集中制原则和群众路线，是中国特色的民主政治建设的重要内容之一，也是中国特色的决策理论和方法。第三节行政决策过程一、行政决策形成1.发现问题，确定目标2.收集信息，拟定方案3.分析评估，抉择方案二、行政决策实施1.思想准备和物质准备2.行政组织与行政指挥58 3.行政沟通与行政协调三、行政决策完善1.信息完善2.决策修正3.追踪决策第7章人事行政第一节人事行政概述一、人事行政的涵义人事行政是指国家人事行政机关通过一系列法律、法规、制度和措施，对行政管理活动中的行政人员和行政事务之间的关系以及行政人员之间的相互关系所实施的一整套管理活动或管理行为，它包括对国家行政人员（国家公务员）的录用、考核、培训、交流、奖惩、纪律、工资、福利、退休等方面的规划和管理。二、人事行政的地位和作用1.人事行政是提高行政管理质量和效率的关键因素；2.人事行政是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保证；3.人事行政的发展和完善能有力地推进政治民主化进程；4.科学的人事行政管理，能充分开发利用人力资源，极大地推动和促进生产力发展与社会的全面进步。三、人事行政的范围和内容1.人事行政内容一般有：①设置人事行政的管理机构；②建立公务人员的职位分类；③实行人事行政的各种制度，即公务人员的选拔、任用、考核、奖惩、晋升、保险、培训、调配、工资、福利、辞职、辞退、交流、回避、退职、退休、申诉、控告、监察、监督制度等。2.范围和内容三大类：政策制度类：国家人事管理机关，根据党和国家的重大人事行政政策、方针和制度，就某些具体的人事行政问题发布规章性文件，用以指导具体的人事行政政策。组织体系类：主要包括人事组织体制和管理体制，人事管理机构的职能、权限范围、职责划分及彼此间关系，人事组织体制和管理体制的改革和发展等。三个条件：合理的组织机构，明确的职能和管理权限，科学的组织运行机制。实际操作类：一是人事行政过程的各个环节，即各项具体人事管理相关制度等；二是人事技术工艺及管理。四、人事行政原则1.任人唯贤原则，在选拔任用行政人员时，坚持德才兼备的标准，反对任人唯亲。2.适才适用原则，根据每个人的专长和能力、志向和条件，安排相应的职位，各随其志，各得其所，各尽其才，各献其功。做到因事用人，反对因人设事。58 3.晋升唯功原则，将行政人员的工作成绩和贡献作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，不能唯年龄论、唯学历论、唯经历论。4.智能互补原则，合理地配备各种人才，形成最佳结构，使具有不同年龄、专业、知识、能力、特长、爱好、心理和生理特征的行政人员，互相补充、互相配合、互相协作，发挥群体优势，出色地完成行政任务。5.积极激励原则，一是消极的惩罚、制裁，二是积极的奖赏、激励。6.合理流动原则，把握好人才的合理流向，改变行政人员分布不平衡、专业不对口和使用不适当的状况，促进各个地区、各个行政机构行政人员队伍结构的优化和合理化。7.用人和治事统一原则，用人为了治事，治事必须用人。8.依法管理原则，人事行政的一切方面都依据国家的法律、法规进行，而不能因人而异、以言代法、各自为政、各行其是。西方国家人事行政一般遵循：“平等公正”原则、公开考试原则、功绩晋升原则、职务常任原则、法律保障原则、职业道德原则、“政治中立”原则等。第二节人事行政过程及基本制度一、公务员制度英国1855年5月21日公布的《关于录用王国政府文官的枢密院令》作为现代公务员制度（也称文官制度）正式确立的标志，到20世纪80年代，公务员制度的历史不过130多年。我国国家公务员制度的基本内容在《国家公务员暂行条例》有18章88条，规定了10种制度：职位分类制度、录用制度、考核制度、任免制度、职务升降制度、奖惩制度、培训制度、交流制度、回避制度、申述控告制度。国家公务员制度与传统的人事制度比较，差别有：1、国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。2、国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。3、国家公务员制度在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破。4、国家公务员制度在工资、福利、保险上比传统人事制度科学合理。我国国家公务员制度与西方文官制度比较，有以下几点不同：1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，而西方文官是一个单独的利益集团。二、人事行政过程（一）公务员进入环节1.做好人才资源的预测和规划，对行政管理人才的现状、发展趋势和未来需要，进行科学预测和通盘考虑，制定先进的、符合实际的人才规划，完善人才开发机制和人才选拔机制，保证人才资源的合理配置和使用，保证国家公务员队伍的人才质量。58 2.完善编制管理方面的法律、法规，理顺编制管理体制，改进编制管理办法，建立编制管理自我约束机制，切实做好人员编制管理工作，从制度上根治机构膨胀和员额编制失控等弊病，减轻国家财政负担。3.进一步完善国家公务员录用制度，既要保证录用渠道的畅通，又要注意录用方法的科学与公正，一切以保证人才质量为首要标准。录用环节：考试录用、公开选拔、竞争上岗。（二）在职公务员管理环节包括考核、奖惩、培训、职务升降、职务任免、交流与回避、工资保险福利等各项工作。系统性、制度化、标准化（三）公务员“出口”环节依据一定的制度或规定，国家公务员推出公务员队伍的过程。三种类型：正常退休，辞职和调离，辞退和开除三、国家公务员录用制度（一）选任制通过选举来确定录用对象的一种制度和方法。西方国家的政务类公务员中的各级行政首脑，直接选举和间接选举。（二）考任制通过公开考试，择优录用公务员的一种制度和方法。原则：实行“公开、平等、竞争、择优”原则。程序：发布招考文告；对报考者进行资格审查；对考试合格者进行考核、体检；根据考试、考核结果进行录用。内容：笔试-公共科目、专业科目和行政职业能力测试；面试-围绕应试者的能力素质进行测评，包括政策理论水平、计划组织能力、人际协调能力、应变能力、语言表达能力、思维能力、气质仪态和情绪稳定性等；心理测验包括智商测试、个性测试、能力测试、性向测试、成就测试等。（三）委任制由任免机关在其任免权限范围内直接任用人员，委派某人担任一定职务的任用方式。特点：权力集中、程序简单、操作方便、效率很高，有利于用人与治事的统一，有利于提高领导权威和贯彻执行行政命令，有其一定的适用范围和特定作用。（四）聘用制与聘任制用人单位运用合同形式聘用工作人员的任用方式。有利于用人单位和个人的双向选择，有利于完善机关内的岗位责任制和考核制。四、国家公务员职位分类制度1.两种：品位分类制度：以人为对象进行分类，依据个人所具备的条件（如资历、学历）和身份（如官职地位、薪金多寡）；职位分类制度：以职位对象进行分类，依据职位的性质、特点和所需条件等。2.职位分类制度的特点58 一是在调查评价的基础上明确规定每个职位的职责任务、工作标准以及相应的资格条件，为公务员的录用、考核、奖惩、职务升降等提供了客观依据；二是有一套科学的分类方法，将公务员职位按其性质、难易程度、责任轻重、所需资格条件进行分类，为人事管理的科学化、规范化奠定了基础；三是有一套严格的程序，有一套严谨、客观、准确、完整的法规文件，对每个职位都有详尽的文字说明，便于公务员明确职责，了解标准，做到责权利相统一，提高行政效率。3.我国公务员的职位分类制度特色一是强调以事为中心，又兼顾人的因素，把职位分类和品位分类有机的结合起来；二是既遵循职位分类的基本原则，保持其基本特征，又从中国实际出发，方法简便，程序简化、易于操作、利于推行；三是在实行职位分类制度的过程中，强调并贯彻循序渐进、逐步完善的原则。4.我国国务院职位分类制度的内容一是职位设置：在职能分解、职能调查、职位评价的基础上，依据国家有关规定，确定职位的任务、责任、权限、名称、层次和数量的过程，大体上包括确定职位责任、确定职位设置的层次、确定职位设置的数量、确定职位名称四项内容；二是职位说明书：综合说明职位的工作性质、任务、职责、工作标准和任职资格等内容的规范性文件；三是确定公务员的职务与级别，根据职位和公务员情况，任命职务、确定职务级别和工资档次的过程。领导职务和非领导职务两个序列，职务分为十二等次，级别为十五级。四是职位的后续管理，包括职位分类的检查验收、加强职位的动态管理以及职位分类成果地应用等方面的内容。五、国家公务员考核制度1公务员考核制度的涵义和重要意义一者，考核是了解和评价公务员各方面表现和工作成绩的基本手段，为实施公务员奖惩制度、职务升降制度、工资制度等提供最重要的依据；二者，通过考核，可以比较全面地了解公务员的专业知识水平和实际工作能力，为公务员的正确使用和培训提供正确的目标和方向，提高公务员整体素质；三者，对公务员实施经常性监督的有效手段，具有激励、鞭策、督导的作用。2.我国公务员考核制度的特点坚持和贯彻公务员考核工作的三大原则：客观公正原则、民主公开原则、注重实绩原则；在公务员考核标准方面，强调从实际出发，力求科学、公正、有效；在公务员考核方法上强调“三个结合”：领导考核与群众考核相结合、平时考核与定期考核相结合、定性考核和定量考核相结合。六、国家公务员奖惩制度奖励制度是国家行政机关按照有关规定和程序，对工作成绩突出的公务员给予国家公务员荣誉称号或物质奖励，激励他们更加努力的工作，做出更大成绩与贡献；58 惩戒制度是同国家公务员的纪律密切相关，后者是指国家行政机关为维护其整体利益和正常的行政秩序，提高行政工作质量和效率而制定的公务员行为规范，要求每个国家公务员严格遵守，具有强制性和约束力。公务员纪律内容有政治纪律、工作纪律、廉政勤政纪律以及职业道德、社会公德等方面的要求。六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除依法惩戒原则要求：种类和名称符合法律规定，符合法律规定的事由和条件，依照法定的程序和法定的审批部门。七、国家公务员职务升降制度1.坚持实行法治原则，反对、改变人治现象；2.坚持民主集中制原则；3.坚持遵循公平、平等、竞争、择优的原则，保证优秀人才得到合理重用。八、国家公务员培训制度指国家行政机关根据经济、社会发展的需要和国家公务员的任职要求，为提高公务员的政治、业务素质和工作技能，通过各种形式，有组织地对公务员进行培养和训练。意义：提高公务员政治、业务素质的重要途径，从法律上保证了培训工作顺利展开并达到预期目的，保证廉政勤政机制有效运行。内容：政治理论和政治思想、公共业务知识、专业知识和技能形式：初任、培训、专业业务和更新知识九、国家公务员工资、保险、福利制度1.我国公务员工资制度的原则：按劳分配原则、正常增资原则、平衡比较原则、物价补偿原则、法律保障原则2.公务员工资，就是国家根据按劳分配原则，分配给公务员个人消费品的货币表现，社会主义国家工资具有保障、激励和调节三种基本职能。3.职级工资制，就是按照公务员的职务、级别和年功确定工资标准。按照工资的不同职能，职级工资制由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分组成。职务工资和级别工资是职级工资制构成的主体，是体现按劳分配原则的主要内容。职务工资主要体现公务员的职务高低、责任轻重和工作难易。级别工资体现公务员的能力和资历。工龄工资体现公务员的积累贡献。4.公务员的保险制度，是指国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。主要有：生育保险制度、养老保险制度、疾病保险制度、伤残保险制度和死亡保险制度。5.公务员福利通常是指国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平而采取的一些措施。主要有：福利费制度、探亲制度、冬季宿舍取暖补贴制度、上下班交通费补贴制度和年休假制度。第三节人事行政体制及其改革一、人事行政体制及主要问题（一）人事行政机构的设置58 三项职能：制定与执行人事法规、规章等，制定与执行人事政策，推行各项人事行政制度和人事行政措施。人事行政机构与政府系统的关系有：部外制、部内制和折中制。两大体系：党的干部管理机构系统，政府人事行政机构系统（二）人事行政权力的划分1.横向的划分2.纵向的划分3.人事机构内部的权力分配（三）人事行政运行机制指人事行政机构及其工作人员在管理人事行政事务过程中所遵循的价值标准、行为准则和程序等。三个机制：竞争激励机制、新陈代谢机制、廉政制约保障机制等。二、人事行政体制改革党政干部制度改革、企业人事制度改革、事业单位人事制度改革1.按照党政分开原则，进一步理顺党的干部管理机构与政府人事行政机构的职能和关系；2.进一步理顺中央政府人事行政机构与地方的职权与关系；3.按照依法治国的要求，贯彻法治原则，全面推进人事行政法制建设。第8章财务行政第一节财务行政概述一、财务行政的涵义、特点、功能及运行原则（一）财务行政的涵义19世纪的斯坦因认为，财政问题不仅仅是经济问题，还是行政问题，财政状况的优劣在于行政机构的管理和使用，以及是否依法理财。1927年，美国学者威洛比在其著作《行政学原理》中，着重研究了预算和物资管理等财务问题。广义的财务行政是指整个国家财政收支的分配、调节和控制，包括预算、会计、国家决算和审计的全过程，并有专门机关负责管理和监督。狭义的财务行政是指国家机关、党派、团体为完成其本身的工作任务所需要的国家预算资金，在领拨、分配、使用等过程中所发生的经济业务，也就是对行政经费进行领拨、使用、管理和监督的活动。（二）财务行政的特点1.政策性：涉及国家方针政策的贯彻及广大人民群众的切身经济利益；2.计划性：行政经费按照预算计划拨领的、使用的，会计体系采用收付实现制；3.广泛性：哪里有行政管理活动存在，哪里有财务行政；4.复杂性：各行政单位必须根据自己的具体情况，制定符合本单位情况的具体管理方法；5.人民性：体现社会整体利益和人民的意志，反映了取之于民、用之于民的分配体系。（三）财务行政的功能58 1.制定和实施各种财政财务收支计划；2.建立健全各种财政财务管理制度；3.加强财务检查监督。（四）财务行政的原则1.贯彻执行国家方针、政策、法律、法规和财务规章的原则；2.积极服务原则；3.量入为出、厉行节约、讲求效果原则；4.兼顾国家、单位和个人三者利益的原则二、财务行政管理是国家经济体制的重要组成部分，是规范中央与地方以及各级政府之间财政分配关系的根本制度，包括确定财政行政管理的主体和层次、财政收支的划分原则和方法、财务行政管理权限的划分、财政预算调节制度和方法。（一）分税制之前的财政管理体制改革传统经济体制下，我国建立了大一统的财务行政管理体制。1980年，实行了“划分收支、分级包干”的财政体制，全国“一灶吃饭”变为“分灶吃饭”，地方行政由中央的“一家平衡”变为“各家花钱，自求平衡”，财力分配由“条条”变为“块块”，调动地方积极性。1985年，“划分税种、核定收支、分级包干”财务行政体制，仍然是“分灶吃饭”。1988年，实行了多种形式的财政包干体制，具体包括收入递增包干、上解额递增包干、定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助六种形式。优点是：提高了中央和地方财政分配关系的透明度，调动了地方增收节支的积极性，促进了地方经济的发展。弊端在：不适应社会主义市场经济发展的要求。1.税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；2.国家财力偏于分散，制约了财政收入的合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；3.财政分配体制类型过多，不够规范。（二）分税制财政管理体制改革1.分税制的涵义与原则分税制：指一国的中央和地方各级政府按照税种划分财政收入的一种预算管理体制。建立规范、合理、彻底的分税制财政管理体制：第一，按照中央和地方事权划分，合理确定各级财政的支出范围；第二，根据事权和财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方分享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构，分别征管；第三，科学核定地方收支数额，逐步实现比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；第四，建立健全分级预算制度，硬化各级预算约束。2.分税制的指导思想：58 第一，正确处理中央和地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长；第二，合理调节地区之间的财力分配；第三，坚持统一政策与分级管理相结合的原则；第四，坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。3.分税制的具体内容：一是中央与地方事权与支出的划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控支出及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。二是中央与地方收入的划分；将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划归为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划归为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划归为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。三是在合理确定地方财政收入的基础上，科学地核定地方上解和补助地方的数额，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，以调节地区结构和分配制度。4.分税制的完善可喜的变化：一是明显地改变了财政资金过于分散的格局，为实施中央的宏观调控政策创造了更为有利的经济条件；二是促进了财政收入的增长，特别是地方财政收入的增长出现了前所未有的速度；三是财政过于分散的局面发生了明显的变化；四是地方经济的发展在财源建设和产业结构等方面发生了可喜的变化。不足：分税不彻底、税种划分和收入归属不一致、税种划分考虑发挥税收调节作用不够、转移支付制度不健全。从完善分税制财政管理体制的经济条件看：一要继续切实提高“两个比重”，即预算收入占国内生产总值的比重和中央预算收入占全国预算收入的比重；二要进一步优化和健全税制结构，加快建立和完善地方税收体系，保持地方财政的持续增长。从完善分税制财政管理体制的制度条件看：一是正确处理财政改革与财政发展、稳固之间的关系；二要建立和完善财政转移支付制度，调节收入分配结构；三要在法律上明确划分各级政府的事权和财权，确保其划分的严肃性、稳定性和规范性；四要建立和完善省以下分税制财政管理体制；五要清费立税，即费改税。（三）税费改革费大于税的不足：导致政府收入的不规范，造成了政府行为的不规范；不利于形成政府稳定的财源。费改税：把那些名为费实为税的政府收费项目纳入税收轨道；对于名实皆为费的项目，按照收费的办法加以规范。总体思路：一清二转三改四留。“一清”是对现有收费、基金进行清理整顿的基础上，取消不合法、不合理的部分项目；“二转”是将现有收费中体现政府职能、可以通过市场竞争形成的收费，转为经营性收费，依法纳税；“三改”是将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入税收管理体系；“四留”是对现有收费中符合国际惯例、确有必要保留的少量规费，继续予以保留，并实行规范化管理。改革办法：先清理，后规范，逐步纳入统一预算；先中央，后地方，逐步在全国推开第二节预算制度一、预算与预算管理概述58 国家预算是指各级政府的财政收支计划，是各级代议机构通过的有法律效力或权威性的文件，是政府调节经济的主要工具。预算管理是指政府及其财政部门对财政收支计划的编制、审查、执行和核算等进行管理。（一）预算的分类1.按预算的组织形式分类，分为单式预算、复式预算、绩效预算、计划规划预算和零基预算。单式预算亦称“单一预算”，把全部集中性预算收支加以汇集，集中反映在一个“预算平衡表”内；复式预算即把国家预算的全部收入、支出按预算收入的来源和支出的性质不同，分别编入两个或两个以上系列所形成的预算计划；绩效预算是运用企业成本分析预算所需要费用的一种预算制度，它强调对预算支出的效益考核；计划设计预算是将目标的设计、计划的拟订与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度；零基预算是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。2.按预算的内容分类，分为总预算、单位预算、附属单位预算、单位预算的分预算和附属单位预算的分预算。3.按预算管理层次或范围分类，分为中央预算和地方预算。4.按预算编制的程序分类，可以分为概算、预算草案、法定预算、分配预算。5.按预算的执行方法分类，分为经常预算、临时预算、追加预算、非常预算。6.按预算的用途分类，分为经常预算草案和专项经费预算。7.按预算包括的项目分类，分为总额预算和纯额预算。8.按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。9.按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。（二）预算的特点1.计划性；2.统一性；3.法令性；4.民主性（三）预算的作用1.是政府机关赖以存在的经济基础，是政府完成行政任务、实现政府职能的物质保障。2.是立法机关控制行政活动的重要工具，也是政府事先控制财政收支的有效办法。3.是整个财务行政的基础，是分析、考核、评价行政单位财务活动的主要准则和根据。4.可以保证政府机关更好地贯彻执行国家的路线、方针、政策和法律。（四）预算的原则总原则：统一领导、分级管理预算原则：（1）公开性；（2）可靠性；（3）完整性；（4）统一性；（5）年度性。具体原则：一要根据行政单位的性质与特点制定不同的预算管理形式；二要有利于行政单位工作任务的完成；三要有利于行政单位积极组织收入，合理安排支出，减轻国家的财政负担；四要有利于行政单位的责权利相结合；五要有利于财政部门和主管单位进行监督管理。（五）预算的构成目前国家设立中央、省（自治权、直辖市）、设区的市（自治州、直辖市辖区）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算。（六）预算包干的办法58 财政部门对行政单位定项、定额拨款，行政单位对政府拨款收入包干使用，超支不补，结余留用。1.对实行全额预算管理得机关和行政性事业单位，实行“分类核定、结余留用、超支不补”的预算包干办法。2.对实行全额预算管理的行政单位，实行经费合同承包制。3.对实行全额预算管理的行政机关的正常经费，实行“总额包干、结余留用”办法。（七）各级预算主体在预算管理中的职权1.各级人民代表大会及其常委会的预算管理职权2.各级人民政府的预算管理职权3.各级财政部门的预算管理职权4.各部门、各单位的预算管理职权二、预算管理的程序国家预算的程序：预算编制、预算审查、预算执行、预算调整、决算。1.国家预算编制前准备工作：预计和分析本年度的预算执行情况；拟定下年度预算收支控制指标；颁发编制国家预算草案的指示和具体规定；修订预算科目和预算表格。国家预算的编制原则：贯彻党和国家的路线、方针、政策的原则；正确、完整地反映经济活动的范围和方向的原则；以国民经济和社会发展计划为依据进行编制的原则；贯彻国家预算收支平衡的原则。具体表现为：量入为出、留有后备、确保重点、统筹兼顾、积极可靠、稳定增长、综合平衡、正确处理积累和消费的关系。2.预算的执行。（1）国家预算的执行机构。（2）国家预算执行的任务（积极组织预算收入；合理安排预算支出；做好预算执行中的平衡工作）。（3）国家预算收入和支出的执行（收入解缴、支出拨付）。（4）国家预算执行中的平衡（季度收支计划的编制；进行预算调整；加强预算执行中的检查和分析）。3.国家决算管理。按照法定程序编制的，用以反映预算执行结果的会计报告。国家决算的意义；决算反映预算收支的最终结果，是政府的经济活动在财政上的集中体现，是整个预算程序的总结和终结。决算程序：颁发编制国家决算的规定；进行年终清理；国家决算的编制；国家决算的审批。第三节会计制度一、预算会计的涵义、特点和职能1.涵义：是政府财务管理活动的一个重要组成部分，主要是运用会计方法提供的财务会计信息，对财务活动进行价值管理，以提高政府资金的使用效率。2.特点：统一性；以收付实现制为结账基础；只计算预算资金的余额，不计算盈亏。3.职能：核算、反映和监督预算执行的情况和结果；预测预算资金的运动趋势，参与政策决策；调控宏观经济运行。二、预算会计的任务和原则总预算会计、行政单位会计和事业单位会计的分层次任务58 原则：客观性原则、相关性原则、可比性原则、统一性原则、一贯性原则、及时性原则、清晰性原则、收付实现制原则、专款专用原则、全面性和重要性相结合原则、实际成本原则、配比原则。三、预算会计的要素和基本核算方法要素：资产、负债、净资产、收入和支出方法：设置会计科目、确定记账方法、填制会计凭证、登记会计账簿、编制会计报表。第四节审计制度一、审计的涵义、任务、作用和分类1.涵义：审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财务收支有关的资料和资产，监督财政收支真实、合法和有效的行为。2.任务：以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据，审查监督政府机关、国有金融机构和企事业单位的会计工作和经济业务情况，审查监督财政财务法规和财政财务预算的实际执行情况，以纠正错误、克服弊端、提高社会经济效益。3.作用：一是服务于宏观调控，二是维护国家经济秩序，三是促进廉政建设。4.分类：预算审计。审计机关在每一年度终了后，对预算的执行情况、财政部门和政府其他部门管理和使用预算外资金的情况，以及财政部门管理财政有偿使用资金的情况开展的审计监督，必要时，可以对本预算年度或以往预算年度财政收支中的有关事项进行审计和检查。预算外审计。审计机关对国家机关、企事业单位和社会团体为履行或代为履行政府职能，按照国家有关规定收取、提取和安排使用的未纳入预算管理的财政资金的审计和监督。金融审计。审计机关对中央银行及其分支机构，国有金融机构的各项财务收支状况进行的审计监督。国有资产审计。对国有资产占控股地位或主导地位的企业财务收支状况进行的审计监督。国家建设项目审计。对以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目的审计监督。社会保障审计。对公共的社会保险基金、社会救济金和社会福利基金、社会捐赠资金等使用情况进行的审计监督。外国援助或贷款审计。审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的资金的使用状况进行的审计监督。二、审计的依据、原则和方法1.依据：事实依据，理论依据、法律依据2.原则：政策性原则、独立性原则、客观公正性原则、群众性原则、重要性原则、系统性原则、保密性原则。3.方法：核对法、审阅法、查询法、比较法、盘存法、实验鉴定法、详查法、抽查法、顺查法、逆查法。三、审计机关和审计程序58 四、审计基本准则一般准则、作业准则、报告准则和报告处理原则。第9章机关管理第一节机关管理概述一、机关管理的涵义和特点（一）机关管理的涵义广义的机关管理是指对行政机关内部事务和外部事务的管理狭义的机关管理是指运用科学方法对行政机关自身的内部事务进行管理（二）机关管理的特点1.服务性，为领导服务，为机关服务，为基层、社会团队、公民服务2.广泛性，机关管理具有普通性、内容是广泛的3.综合性，4.具体性二、机关管理的任务1.协助行政领导者制定和执行政策，当好行政领导者的助手2.处理各种例行的日常事务，随时接受并完成种种临时性、突发性的任务3.为行政机关的各项职能活动提供最佳的工作和生活条件4.有效地提高机关管理的效能，创造廉洁政府、廉价政府的社会形象三、机关管理的意义1.有助于提高行政决策水平2.有助于各项行政职能活动的顺利进行3.有助于改进机关作风，克服官僚主义，提高机关工作效率和工作质量4.有助于调动机关工作人员的工作积极性、主动性和创造性第二节机关管理的主要内容一、会议管理（一）会议的分类及功能1.分类：规模上-大型、中型、小型会议；地域上-国际性、全国性、全省性；内容和性质上-规定性会议、决策性会议、综合性会议、专题性会议；时间上-常设性和临时性会议2.功能：一是可以集思广益，丰富领导经验，提高领导水平；二是可以贯彻党的群众路线，实现管理的民主化和社会性；三是可以各级行政机关沟通信息、协调关系、实行监督的主要手段；四是部署任务、明确职责、统一行动步骤的有效形式。（二）会议的涵义和内容涵义：指为端正行政机关的会风，提高会议效率和会议质量而采取的一系列控制和组织措施。内容：一是为防止人为地制造“会海”58 ，要严格控制会议次数，严把会议审批关；二是对批准召开的会议进行精心准备。二、机关文书和档案管理（一）文书管理1.涵义：文书是指一定的行政机关在行政活动中，按照特定的格式，经过一定的程序制成的尚未归档的书面材料。文书管理是指行政机关按照国家有关规定，运用科学方法，对公文从形成、传递到立卷、归档的全过程的管理活动。2.特点：文书的制定与发布实施是由法定的组织和个人完成的，文书具有稳定的广泛性。3.科学的文书管理必须严格遵循精简实效的原则、及时准确的原则和安全保密的原则，一是规范公文类比，统一公文体式，规范行文规则，规范地执行公文处理程序，严格控制公文的数量。（二）档案管理1.涵义：过去的和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图像等不同形式的历史记录。2.特点：文书和档案存在逻辑顺序的差异，文书和档案的范围不同。3.功能：可以促进行政管理迅速有效地解决实际问题，提高行政效率；档案是科学研究的珍贵资料。4.档案管理工作的三个基本原则：一是坚持统一领导、分级管理的原则；二是维护档案的完整和安全原则；三是坚持便于社会利用的原则。5.档案管理的六个环节：收集、整理、鉴定、保管、统计和提供档案利用。三、机关财务管理（一）机关财务管理的涵义、特点和作用1.涵义：国家行政机关为实现其对机关活动的科学管理，对行政经费的领拨、运用等设施有效的管理、监督。2.特点：管理方式的预算化，经费使用的非生产性，经费支出的单一性、确定性。3.作用：有利于提高经济效益和机关工作效率，做到财尽其用；有利于发对腐败，树立廉政、廉洁的政府形象。（二）机关财务管理任务1.建立和完善机关财务管理制度2.编制行政经费预算3.加强财务活动分析，提高预算资金的使用效率（三）机关财务管理的基本原则1.服务原则2.节约原则3.规范性原则四、机关总务后勤管理1.涵义，行政机关对机关环境、物材、日常生活事务、接待事务等方面进行科学、合理、有效的管理，为行政机关工作人员创造良好的工作环境和生活环境。58 2.内容：环境管理-空间管理、环境管理；物材管理-固定资产的管理、易消耗品的管理；日常生活事务管理-食堂管理、保健服务、托幼管理；接待事务的管理-内宾接待和外宾接待。3.基本原则：勤俭节约原则；规范服务原则；保障供给原则；科学管理原则。五、机关信息管理是对各类信息进行收集、选择，对有用的信息进行分析、加工、传递、储存和反馈活动。第三节机关管理现代化一、机关管理现代化的涵义、特点及意义1.涵义，以科学管理为基础，运用现代科学技术的先进理论、方法和技术来研究和处理机关行政工作，从而提高行政管理的效率。2.特点，是一个持续的过程，是一个全方位的发展过程，拥有最先进的技术支持。3.意义，是技术发展的必然趋势，是社会进步的体现；大大提高了行政决策的科学性；大大促进了行政机关人员素质的提高；推进了管理方式的变革，推进了民主化进程。二、机关管理现代化的内容1.观念的现代化：效率观念、整体观念、技术领先观念、竞争观念；2.素质的现代化：3.制度的科学化4.管理方法和手段的科学化、现代化第四节电子政务与办公自动化一、电子政务1.涵义，政府政务工作和现代信息技术的结合。2.作用：有助于提高政府管理的透明度；有助于提高公民的参政程度；有助于政府工作人员素质的提高；有助于简化政府工作流程，优化机构组织结构。二、办公自动化1.涵义，运用计算机技术、通信技术、系统工程学、行为科学等学科的先进科学技术，将有关事务活动交由办公设备完成，并由这些设备与办公室工作人员构成人机信息处理系统。2.特点，多学科的相互渗透，多种技术的综合使用；人机互补的信息系统；一体化处理技术；信息增值；安全性第一。3.意义，提高办公效率，强化办公行为的规范化，办公自动化系统中的决策系统是办公自动化的最高层次；促进了广大机关工作人员素质的提高。第10章行政监督第一节行政监督概述一、行政监督的涵义和特点涵义：行政监督是指对国家行政的监督，是政党、国家和人民根据法律的58 规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错的活动。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。特点：1.行政监督对象的特定性，各级国家行政机关及其工作人员2.行政监督主体的多元性，享有行政监督权的国家行政机关和法律、法规授权的组织。3.行政监督性质的法制性，内容是相对方遵守法律、法规、规章，执行决定、命令情况。4.防止和纠正行政相对方的违法行为，保障法律、法规、规章执行和行政目标实现。行政监督与监督行政的区别：1.监督的主体不同。行政监督的主体只能是行政主体，而监督行政的主体主要是行政主体以外的国家机关、社会组织和公民。2.监督的对象和客体不同。行政监督的对象是行政相对方，其客体是行政相对方的守法行为和执行行政决定、命令的情况等。而监督行政的对象是行政主体，其客体是行政主体及其公务员所实施的行为。3.两者的性质不同。行政监督是行政主体依照法定职能所实施的一种具有法律效力并影响行政相对方权利、义务的具体行政行为。而监督行政具有一定的广泛性和社会性，有的具有法律意义，有的不具有严格的法律意义。二、行政监督的必要性1.行政权力地位重要且范围广泛，三种职能：行政职能、准立法职能、准司法职能。2.行政管理活动与国家和人民的利益关系最为密切和直接3.行政管理主要是人、财、物管理，行政人员易受其诱惑三、行政监督实践1.西方国家的行政监督实践2.我国的行政监督实践第二节行政监督的类型与体系一、行政监督的类型1.按照行政监督主体：政党监督、国家机关自身、社会和群众监督2.按照行政监督体系：外部监督和外部监督3.按照行政监督性质：一般监督与专业监督4.以其实施的时期为标准，可以分为事前监督、事中监督和事后监督5.以内容为标准，可以分为公安、工商、海关、资源、环境保护、审计等行政监督6.以其主体的任务为标准，可分为依职权的监督与依授权的行政监督二、行政机关的外部监督体系58 1.政党监督，指中国共产党和民主党派对国家行政活动的监督。五个方面：一是通过制定正确的路线、方针、政策来实现党对国家行政管理工作的领导和监督；二是通过党的各级组织对各级政府及其部门具体实施党的路线、方针、政策和国家的法律、法令的过程实行监督；三是通过推荐优秀党员干部担任政府重要职务来实现党对政府工作的领导和监督；四是通过宣传教育和思想政治工作等手段来实现党对政府公职人员的领导和监督；五是通过党的各级纪律检查委员会审查和处理党员领导干部违反党纪政纪的行为实行监督。2.国家权力机关的监督，法律监督-监督宪法和法律的实施；工作监督-审查报告、询问和质询、成立特别调查委员会、视察和检查、罢免和撤销工作人员、受理申诉控告、评议。九个方面：听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；审查政府的法规、决定和命令；质询和询问；视察和检查；提出建议、批评和意见；受理申诉和检举；罢黜职务。3.司法监督，人民检察院和人民法院对国家行政机关和行政工作人员的行政管理活动实行的监督，《行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《行政复议法》三部法律依据。包括：人民检察院的监督、审判机关的监督两类。检察院对国家行政机关和国家公务人员实行监督的范围是：法纪检查；经济检查；侦查监督。审判机关监督的方式和种类有：通过宪法诉讼进行的监督；通过行政诉讼进行的监督；通过国家赔偿诉讼进行的监督；通过刑事诉讼进行的监督。4.社会团体监督，工会、共青团、妇联对国家行政活动的监督。5.群众监督，人民群众通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式对国家行政活动监督。　　包括：批评和建议；控告；检举和举报；申诉；信访。6.舆论监督，通过大众传播工具如报纸、刊物、电视、广播等对国家机关及其工作人员的违法违纪行为进行揭露的一种监督。形式有：新闻舆论监督；公众舆论监督。三、行政机关的内部监督体系内部监督两个类型：非专门监督指上级行政机关对下级行政机关实行的监督；专门监督指政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关系的企事业单位的企事业单位的行政活动实行的监督。（一）非专门监督1.一般监督，指有隶属关系的行政机关之间产生的相互监督，内部的纵向监督。形式有：工作检查、工作指导、工作督促、工作报告、专案调查等。2.职能监督，指政府具体职能部门就其主管的工作，在各自职权范围内对同级政府其他工作部门及工作人员、有领导或指导关系的企事业单位的行政活动的某一方面实行的监督，如人事监督、财政监督、税收监督等。3.主管监督，政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关系的企事业单位的行政管理活动和其他管理活动实行的监督：政治与行政综合管理机构，综合经济管理机构，专业经济管理机构，教科文卫体等方面的专门机构。（二）专门监督1.行政监察，指行政机关内部设立的专门监察机构对国家行政机关及其工作人员的行政活动实施的一种内部监察。2.行政复议，58 3.审计监督第三节健全和完善我国行政监督制度一、健全和完善行政监督制度的重要意义（一）行政管理活动不够法制化的主要表现1.行政法规、制度不完善，制定滞后，使一些行政活动无法可依2.行政活动中有法不依现象普遍3.对行政违法活动的处罚不力，执法不严（二）加强行政监督的意义1.是实行行政管理法制化的有力措施和保证2.是实现行政机关和行政人员为政清廉的重要保证3.是保护公民合法权益的重要保障二、健全和完善行政监督制度的内容（一）强化法律监督机关和行政监督机关、纪检机关的职能1.加强各级国家权力机关的监督职能，特别是强化对法律实施情况的检查监督，加强对行政机关工作的监督；2.加强党政一体的纪检监察机关的组织建设，查处案件，疏通信访渠道，强化举报工作；3.进一步研究和建立有效的监察领导体制。（二）完善监督制度和法规1.缺乏一部较为完善、专业性强的监督法以及规范政府行为的行政程序法、行政道德法。2.对行政监督的程序规定也不够完善，完善舆论监督制度、公开举报制度、政务公开制度、信访制度、公民参与制度和其他民主监督制度。（三）加强纪检监察、执法队伍建设解决监察队伍人数严重不足、监察人员素质不够、监督人员自身监督机制缺乏的问题。第11章行政效率第一节行政效率概述一、行政效率的涵义行政效率是指一个行政单位在一定时期内的行政管理活动中，行政总产出与行政总投入的比率。行政效率=行政产出/行政投入二、行政效率与行政效能行政效能是指行政管理的有效性，是行政效率与行政目标之间的一种关系，可用公式表述为：行政效能=行政效率58 三、提高行政效率的意义1.行政效率是衡量行政管理质量的一个重要指标；2.行政效率是行政管理的生命线，贯穿于行政管理的各个环节和各个方面3.行政效率是行政改革的核心问题和主要目的4.行政效率问题关系到中国现代化建设的进程和前途。第二节行政效率的测量与评价一、衡量行政效率的指标1.质量指标，指行政工作的质量标准，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求；2.数量指标，指在一定条件下所完成的行政工作量；3.费用指标，是指完成一定的行政工作量所消耗的人、财、物的总和；4.时效指标，是完成一定行政工作量所需要的时间数量二、衡量行政效率的指标1.行政功能测量法，指对行政机关和行政管理工作人员能有效地实施行政决策和实现行政目标，出色地完成行政任务等方面进行衡量的一种方法。2.行政费用测量法，指对在行政管理过程中所消耗的人力、财力、物力和时间进行核算，看其是否节省，并能以最少的行政投入获得较大的行政产出的一种行政效率的测量方法。3.行政要素评分法，是指通过抓住行政要素，分项确定记分标准，并把各项要素的得分相加，以此来比较行政效率高低的一种行政效率的测量方法。4.标准比较法，就是指用公认的或权威的标准与行政效果作比较，看其是否达到标准并以此来衡量行政效率的一种方法。三、行政效率的社会性评价1.政治价值评价，就是要考察行政管理中效率能否正确地体现国家意志，是否符合国家的法律、方针、政策，在此基础上作出行政效率是否有效的评价。2.社会效益评价，就是要考察行政管理的效率是否与国家、社会的基本利益相一致，能否和广大人民群众的基本利益相一致，能否为国家和广大人民群众带来有效的利益。第三节行政效率的提高一、影响行政效率的因素1.环境因素，包括政治环境、经济环境、社会环境和地理环境等；2.组织要素，包括行政机构的设置，行政职位的设置，行政管理各环节是否相互配合、相互协调。3.人员因素，包括行政领导者素质、一般行政工作人员素质和人事管理工作质量。4.科学技术因素，主要指办公设备的现代化程度。5.行政管理的方式和方法。二、提高行政效率的途径58 1.牢固树立效率观念，行政领导及其工作人员只有具备了效率观念，才可能在行政管理过程中将行政效率问题提上议事日程，并采取切实可行的措施。2.行政机构设置的合理化，主要是精简机构，消除行政机构重叠臃肿、职能重复交叉等不合理现象，理顺行政机关之间的关系，疏通行政渠道，沟通行政管理的各个环节，从而使机构运转灵活、政令畅通，以提高行政效率。3.提高行政人员素质，一是严把进口关，二是加强对行政领导者和所有公务员的政治、业务培训，三是要制定合理的人事管理制度。4.逐步实现行政管理技术手段和方式方法的现代化。5.加强民主法制建设，为提高行政效率创造一个较好的政治环境和社会环境。第12章行政改革第一节行政改革理论一、行政改革的内涵行政改革是政府为了适应变化了的行政管理外部生态环境的需要，而有意识地对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动。二、行政改革的目标和内容1.行政改革的目标，指的是政府系统通过自身改革努力应当达到的规格和标准。2.政府能力是指政府为完成其任务，凭借其拥有的公共权力，有效地治理社会的能量和力量的总和。3.行政改革的目标：功能调整，就是政府系统的功能亦称政府职能的转换，是对政府系统在整个社会系统中所扮演角色的重新确定；结构重组，就是政府行政机构，主要是行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革；行为变革，包括行政规章制度和工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和创新。三、行政改革的动力1.外部动力：政治动力：政治变动对政府系统的影响最为直接-战争、国际性危机、政体变更、政党轮流执政等；经济动力：经济体制的变化、经济政策的变化、经济贫困和萧条、财富分配格局的变化；意识形态动力，对领袖思想的不同态度、对社会主义和资本主义的再认识社会动力，阶级阶层的变化、社会的权力再分配、社会流动性、识字率人口动力，人口太多、人口太少、城市化文化动力，文化的转变时政府系统的状态必然发生变化。2.内部动力新观念和新意识得出现-危机意识和忧患意识新技术的采用58 利益的需求四、行政改革的阻力及其克服1.提高全体行政人员对改革的参与度2.通过广泛宣传和深入动员，改变组织成员态度，建设勇于改革、勇于创新的组织文化3.通过积极有效的沟通，促进有利于改革的共识的达成4.合理安排改革的时间和进程5.对受损者进行补偿五、行政改革的策略1.从行政改革的方式上看：自上而下、自下而上、上下结合2.从行政改革的步骤而言：投石问路、一步到位、分步实施3.从行政改革的范围而言：渐进式、集中式、适度改革第二节战后西方国家行政改革的实践一、中央与地方关系的变化1.联邦制国家中央与地方关系的变化战前：二元联邦主义战后：合作联邦主义70年后：新联邦主义2.单一制国家中央与地方关系的变化战后，两个相反的变化趋势：法国、日本等典型的中央集权制国家朝着有利于发挥地方积极性的方向变化；英国等具有高度自治传统的国家朝着扩大中央权力的方向发展。二、行政机构和管理方式的变化1.政府机构日趋庞大，职能分化专业化。需要时就成立，不需时就取消。2.政府部门综合协调职能的增强。建立综合性机构，履行政府多方面的职能；通过协调官员或协调组织，加强行政机构内部的协调；建立部际协调机构，促进行政机构之间的协调；建立政府部门与政府外各种团队的协调机构，加强政府外部协调。3.加强政府参谋咨询组织建设。主要有最高行政长官的咨询机构、部门的咨询机构和独立的咨询机构等几种类型。4.建立健全行政信息系统，实现行政管理手段的现代化。5.加强对社会经济的宏观调节和指导作用。一是对社会经济事务宏观上的计划指导和调节，二是在政府行政管理体制中设置从事计划工作的职能系统。6.在政府管理中引进私人企业的成功管理方法。缩减政府规模、减少财政支出、提高行政效率，1968年《富尔顿报告》，1981里根改革，90年代重塑政府三、公务员制度的完善战后西方公务员制度改革的特点或者说完善的趋势主要表现在：1.公务员系统结构的变革和发展。品位分类的英国和职位分类的美国的混合；58 2.公务员管理机构的发展和完善。设置统一的中央人事管理机构，加强人事管理中的决策、执行和裁决环节的分工，建立负责咨询、调研和培训的辅助性业务机构，发展负责处理政府与公务员关系的机构等。3.公务员制度各种机制的变革和完善，主要是公务员更新机制的完善、激励机制的发展和监控机制的健全等。四、经验与启示1.从本国实际出发，把行政改革与经济、社会发展紧密相连，使行政改革为经济、社会发展服务，这是西方各国行政改革的共同特点和基本规律。2.强调改革的阶段性和渐进性，坚持有计划、分步骤、分阶段的实施改革，使行政改革稳步发展。3.注重专家咨询与改革前的方案论证。4.以立法为先导，注重法律准备5.建立精干高效的改革工作班子，推动和控制行政改革方案的实施。第三节当代中国行政改革一、中央与地方关系的调整及其反复建国时期，在当时特定的社会历史条件下，形成了中央高度集权的行政管理体制。1.必须真正转变政府职能。2.应当找到能使中央和地方各级政府的利益都得到相应体制的机制。3.确立法律的权威，主要是加强国家立法，力求中央和地方的权力划分规范化、法制化。二、机构改革的曲折历程1.经济体制的制约2.行政管理体制的制约3.人事制度的制约：大中专毕业生和军队转业干部的就业制度，干部管理制度不健全、不科学，富余人员安置没有出路，工资制度。4.机构编制管理的软约束：长官意志较多、缺乏法律制约手段、缺乏经费约束手段。三、中国行政改革的继续推进58